信息公开，每一点进步都值得期待

研讨背景
    在当前推进法治中国建设进程中，信息公开无疑已成为衡量政府权力运行透明化的重要标志。
2013年4月3日，由上海市法学会、上海市虹口区人民法院、上海市法学会诉讼法研究会联合主办，上海市法官协会协办的“信息公开行政诉讼案件法律问题研讨会”在沪召开。来自政府部门、司法部门、科研院校、律师协会等方面的代表齐聚一堂，就信息公开的认定标准、信息公开案件的诉讼程序等问题进行了广泛交流和深入研讨。
可不可以公开
    上海作为全国最早推进政府信息公开的地区之一，开展此项工作已进入第10个年头。随着政府信息公开工作不断深入，新类型的行政争议不断增多，涉及到的行政管理领域也不断拓展。
    去年，虹口区法院曾审理过这样一起案件：市民刘女士要求公开某社区《控制性详细规划实施后评估报告》，被告机关则认为此为规划调整过程中开展的论证研究，不具有行政效力，故答复该信息不属于其公开职责权限范围。后经法院审查，认为《评估报告》是被告履职过程中形成的文件，决定该信息是否予以公开应属于被告的权限范围，遂判决撤销了被告的具体行政行为。
    “此案关涉到对何为‘政府信息’的不同理解”，虹口区法院副院长蔡新国介绍说。
    2008年，国务院施行的《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）规定,“政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或获取的，以一定形式记录、保存的信息。”由于政府信息本身的复杂性，对其内涵和外延的理解差异似乎在所难免。
    厘清政府信息的涵义固然重要，但从操作和落实的角度而言，信息公开的判定标准成为更为关键的问题。
    对此，上海市政府办公厅政府信息处处长潘旭山认为，可将政府信息分为不可以公开、可以不公开和不可以不公开三种类型。第二类是可以不公开的信息，处于可公开、可不公开的“两可”状态，因此是否公开需要具体情况具体判断。第三类信息政府应主动公开。其中，能够做区分处理的信息，在剔除不公开的内容后，其余都应公开；可能对公共利益造成影响的信息，对扰乱社会稳定的虚假信息，一旦发现应将正确的信息予以公开。
    涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的信息，以及涉及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定，被合称为“三安全一稳定”的信息，是第一类之不可以公开信息的具体考量标准，行政机关对此类信息一般都严格把关。
    但学界还是表达了他们的期待。上海交通大学教授朱芒提出：“以上探讨标准存在变化的可能性，故希望在判断之时需要考虑历史的维度。”他解释道，虽然目前对国家秘密、商业秘密、个人隐私、以及“三安全一稳定”的理解具有合理性和说服力，但是今后这些理解可能会随着经济社会发展而发生认识上的变化，比如过去认为不宜公开的，现在则在情理当中。
因此在判断和解释是否公开的问题时，需要保持一定的开放度。
如何申请公开
    公开，抑或不公开？政府有自己的依据，公众同样手握“尚方宝剑”。
    根据《条例》，“公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”“三需要”因此成为公众申请政府信息公开的理由。
“三需要”是一个宽泛的概念，有人说，这只是对政府信息公开的程序性引导，但也有人认为，这是对申请主体资格的限制。依据后一种认识，符合申请条件的公众将是一个较窄的范围。
    “从上海的实践来看，原则上不以‘三需要’为审查要件，这样做可以充分保障老百姓的知情权。”上海市政府法制办行政复议处处长刘建平介绍说，“国外早期对申请政府信息公开的主体资格也存在限定。比如，美国在1946年就有相关程序规定，日本、新西兰也有采用限制主体的做法。但随着法治的进步，目前上述国家对申请主体资格已不再做限制。”
    上海市律师协会行政法专业委员会主任阮露鲁也认同不受“三需要”限制的做法。他认为，只要影响了公民、法人、其他组织的政府信息知情权，这些主体都可以向法院提起行政诉讼。
    “但是，对于一些滥用知情权的‘职业申请人’，在实践中还是需要以‘三需要’加以限制，以防止政府资源被少部分人滥用。”上海市住房保障和房屋管理局法规处处长江丹进一步补充说，“比如对提出出于科研需要的申请人，至少需要提供自己是科研人员身份的证明材料。”
    对此，华东政法大学教授邹荣则认为，“对于滥用知情权的‘职业申请人’，也不应该以‘三需要’为限制，而应该将此作为妨碍国家机关工作秩序的行为来处理。”
    长期关注政府信息公开工作的上海市虹口区政府法制办副主任张佳东为研讨会提供了更宽广的视角。他说，“当信息公开在讨论财政预算决算的公开程度、公务员收入的性质、机关运行经费的属性时，说明政务公开、廉政制度的推进已深得人心，如公开‘三公经费’、官员财产申报，等等，这些已超过了《条例》规定的公开范围。”他因此认为，不必拘泥于文字上的整齐划一，而应该更加注重把握法律的精神，追求社会的公平和正义。
完善诉讼程序
    记者了解到，2010年以来，上海法院受理的政府信息公开案件数量持续上升。2012年，上海法院受理一审政府信息公开案件达592件，较2011年增长47.6%，占当年行政案件收案量的27.03%，同比上升了4.79个百分点。
    面对当下政府信息公开行政诉讼激增的态势，庭审程序的改革和科学化设定，既关系行政审判效率，也涉及裁判结果的正当性和认可度。
    2011年，上海市黄浦区人民法院被确定为行政案件适用简易程序审理的试点单位，至今已适用简易程序审理信息公开案件41件，积累了一定的实践经验。该院对法律关系相对清楚、争议不大的此类案件采用独任制，适用简易程序审理；对争议较大的采用普通程序审理。无论适用简易程序还是普通程序，都当庭宣判，增加透明度，提高效率。
    “简易程序审理的前提是需要征得当事人的同意。目前法院没有信息公开行政诉讼简易程序启动决定权，希望今后的立法加以考虑和吸纳。”黄浦区法院行政一庭副庭长王艳姮建议道，她同时建议对适用简易程序的案件可考虑适当减免诉讼费用。
虹口区法院行政庭副庭长施海红则认为，“由于信息公开行政诉讼的最终结果关系到行政执法权威、行政相对人的切身利益，因此以普通程序审理较为慎重，简易程序在将来的立法中可能成为一种补充。”
    政府信息公开行政案件受到社会越来越多的关注，这既是法治政府展示新形象的窗口，也是司法进步的一个缩影。
    有过多年行政审判经历的虹口区法院院长张斌认为：“行政诉讼是舒缓官民矛盾的重要渠道，也是官民沟通互动的法律途径，所以行政审判应当发挥这样的正向功能，以确保公开、公平、公正的实现。”
    社会公众对信息公开的感受和评价也离不开宣传。上海市法学会诉讼法研究会会长张海棠建议，对行政机关的败诉案件，需要加大宣传力度，一方面规范行政机关的行政行为，另一方面，也可以消除老百姓对能否依法行使知情权的疑虑。
    推进政府信息公开的工作任重而道远。与会各方代表一致认为，应始终坚持“以公开为原则，以不公开为例外”，在这个框架内，每一点突破都值得肯定，每一点微小的进步都值得期待。