行政登记案件的类型、性质以及审理思路分析

【内容提要】本文通过对登记类行政案件主要类型及实践中的主要争议进行归纳，并具体对房屋登记、婚姻、工商、著作权等登记行为的性质认定以及案件的审理思路进行探讨，总结出审理登记类行政案件的审理思路。
【关 键 词】 登记 行政诉讼 审理思路
 
    一、引论
    登记类行政案件是行政审判中较为常见的案件种类，在审判实践中，对于如何审理行政登记类案件一直存在争议，分歧的主要集中在：一是应如何认定登记行为的效力，是行政许可，行政确认，还是其他行政行为？二是如何对行政登记案件进行合法性审查，进行表面审查，实质审查还是两者兼而有之？对登记类案件合法性审查认识观念的分歧直接导致了案件审理结果的差异，如对于房屋登记案件，在申请材料存在争议的情况下，有的法院以事实不清为由判决撤销登记行为，有的法院则判决驳回原告诉讼请求，事实上造成了法治的不统一。因此，对此类问题必须予以明确。
    本文对行政登记类案件的种类、登记行为的性质以及登记行政案件的审理方式进行研讨，为了保证分析的准确性，本文收集了本市以及全国其他地方法院、最高法院的相关判例，以此作为分析的基础。
    二、登记类行政案件主要类型及实践中的主要争议
    根据对现有案例的梳理，可以看出，行政审判实践中常见的登记类案件主要包括房地登记、工商登记、婚姻登记以及著作权登记等案件类型。
第一类是房屋登记类案件，此类案件主要涉及的问题是： 1、行政机关在登记过程中应采用实质还是形式标准对登记材料进行审查。2、利害关系人能否以存在民事权利纠纷为由要求撤销房屋登记时，应如何对房屋登记案件进行合法性审查。相关的典型案例有：最高院审理的安徽省淮南市田家庵区洞山农村信用社诉淮南市房地产管理局颁发房屋产权证上诉案，该案体现了上述问题一。又如 [1] 本市二中院审理的市房 地局与上海凯城（集团）有限公司房地产初始登记案、 [2] 北京市海淀区法院审理的程某诉北京市国土房管局要求撤销为韩某颁发房屋所有权证案 [3] ，以及本市杨浦法院审理的四平路 171街坊第一业委会诉市房地局要求撤销房屋登记案。 [4] 三起案件体现了问题二。
第二类是婚姻登记类案件，此类案件在审判实践中主要涉及两类问题： 1、起诉人以签订离婚协议一方不具有相应行为能力为由，要求撤销离婚登记行为；2、以结婚登记违法为由，要求撤销婚姻登记。典型案例如本市一中院审理的张严勇诉上海市南汇区民政局撤销离婚登记案。 [5]
第三类是工商登记类案件，涉及的主要问题是：以申请人提交的申请材料虚假以及相关协议内容意思表示不真实为由，要求撤销工商登记，应如何审理？典型案例如浙江省嘉兴市法院审理的屠啸鸣诉工商局变更股东登记案 [6] 。
第四类是著作权登记类案件，涉及应如何认定著作权登记的效力。典型案例如本市卢湾区法院审理的张国成不服上海市版权局作品登记案。 [7]
三、对房屋登记行为性质及如何进行合法性审查的不同观点
登记类四种主要案件类型中，以房屋登记案件最为典型和突出，此类案件性质的厘清，对于认识其他登记类案件的性质和审理方式具有一定的帮助和类比作用。
理论界和审判实务界对房屋登记行为的性质以及如何对房屋登记行政案件进行合法性审查，主要有两种相左的观点：一是认为对登记机关负有对登记项下房屋权属进行实际审查的义务，若登记机关未尽到实质审查的义务，行政诉讼中将以认定事实不清为由撤销登记行为；另一种观点则是，在对登记行为进行司法审查时，仅能审查申请材料的表面真实性，登记项下房屋产权归属通过行政诉讼无法解决。而在审判实践中，不同的理论观点指导下的判决种类各异，造成了极大的不统一。
（一）认为登记时应对房屋权属进行实体审查的理论和审判实例
审判实务界也有不少法官撰文认为，登记机关应对申请登记的房屋的权属进行实质审查，行政诉讼中同样应对房屋登记所涉及的基础民事法律关系进行审查，并以最终查明的结果决定撤销或维持被诉登记行为。代表性的观点主要有： 1.不动产登记行为是一种行政确认具体行政行为。是对权利人合法拥有不动产权利的真实证明，不动产登记部门通过向权利申请人颁发不动产证书证明其系合法权利拥有人。2.《物权法》第十二条并没有排除实质审查，实行市场经济首先必须保障交易安全，“关注安全超过自由”应该作为指导思想。3.登记机关应对登记申请采取实质主义审查标准，即对登记申请所必备的形式要件、登记手续是否完备，权利取得的方式、权利界限、与他人权利关系等事项必须进行审查核实，上述审查无问题方可登记。最高法院、武汉中院、宁波中院的一些法官持上述观点。 [8]
（二）房屋登记无法进行实质审查的观点和案例
1.学界所持的主要理由是：
（ 1） 房屋登记行为虽然是一种行政行为，但是与通常所说的具体行政行为有本质不同，不能等同视之，系一种行政认知行为，对于这种认知行为一般不应予以追诉。（ 2）当事人对行政登记行为不服，其实质有两种，其一是对于当事人的申请，行政机关拒绝登记或是错误登记产生的纠纷，此种情况下，纠纷的当事人仅仅局限于登记申请人和登记机关之间，应该按照行政诉讼的模式进行，提起履行之诉或是撤销之诉；其二则是申请人之间或是申请人与第三人之间对被登记的法律关系产生的争议，实质是当事人之间存在民事争议，应由当事人直接进行民事诉讼，在民事诉讼得到司法裁决后，依照民事裁判进行重新登记即可，而非直接提起行政诉讼。（3）只要出卖人有产权证明，登记机关予以登记即为合法，登记机关仅能进行形式审查，若是超越此界限，则构成了行政权对司法终局确定民事关系这一规则的越权。 [9] （4）权属的登记仅仅是一种权利的推定，这种推定很可能和权利的实际情况不一致，法律明确规定房管机关在这种情况下无权确认。当事人之间的民事争议，必须通过民事诉讼来解决，行政诉讼的结果对于民事诉讼毫无意义。同样，民事诉讼的结果对于行政诉讼也没有意义，因为无论登记的内容与权利的实际归属是否一致，都不足以说明登记行为是合法还是违法的。 [10]
2.审判实务界的主要观点有：
上海市高级人民法院行政庭认为， 对于房地产登记行为的审查，不必将思路局限于实质审，还是形式审，而应该按照法律法规对各类房地产登记行为审查的法律要件的规定，根据登记机构的职权范围，作全面审查。房地产关系转让登记的基础是当事人之间的合意，房地产机关并不拥有对于当事人合意审查判断的权力，同样无权改变当事人自愿建立的法律关系； [11] 辽宁省高院行政庭与上述观点基本一致，认为 房地产权证是对申请人取得的民事权利的认可，因此在行政诉讼中，无论是判决维持还是撤销具体行政行为，都不意味着法院对民事实体争议作出裁判，当事人之间的民事法律关系仍然悬而未决，仍然需要通过民事诉讼解决。 [12]
3.相关的案例
（ 1）市房地局与凯城公司、中建七局等房屋登记上诉案中，法院并未支持房地局所称的其具有确定权属的上诉理由。上海市二中院终审认为，凯城公司之前与上海金鹏公司关于要求确认系争房屋权属的诉讼请求并未得到民事判决支持，故市房地局在民事判决已经对凯城公司的确权请求不予支持的情况下，仍作出对凯城公司的初始登记，与民事生效判决发生矛盾；且市房地局明知系争房地产已经被查封的情况下，将房地产登记在凯城公司名下，此行为与查封登记发生了冲突，也违反了公示房屋权利、避免与该房地产上产生的权利发生冲突的房地产登记精神。二中院终审驳回市房地局上诉。（2）北京市 海淀区人民法院在审理 程某房屋登记纠纷一案 认为，韩某向程某之父购买房屋，后向国土房地局申请房地产权证，提交了相关证件，符合房屋所有权登记的形式要件。本案中程某主张为该房屋的公有人，其可以另行通过民事诉讼主张对其母遗产的继承权。法院最终判决驳回程某诉讼请求。 （ 3）杨浦区四平路171街坊第一业委会诉市房地局房屋登记案件中，一、二审法院均认为，第一业委会提起本案诉讼，系认为被诉房屋登记行为侵犯了小区全体业主对于系争房地产的所有权，但是在该系争房屋权属争议未解决之前，第一业委会直接提起行政诉讼要求撤销产权登记行为缺乏依据，判决驳回第一业委会诉讼请求。
四、房屋登记行为性质及此类案件审理方式的确定
    笔者认为，要解决对房屋登记案件审理思路的分歧，首要问题在于需要明确房屋登记行为的性质，即明确登记机关在登记程序中的相关职权，明确了这个问题，如何对登记行为进行合法性审查的问题才能迎刃而解。
（一）房屋登记行为的性质界定
涉及房屋登记效力的法律层面的规范主要是《物权法》。 从物权法对登记制度的规定来看，现行的登记制度立法体现了国家权力不再对具体的民事权利存在与否负担审查辨别的职责，只是凭借国家职权提供一个类似于“唯一”的信用平台，提供不动产权利的公示，核心价值都在于行政权对民事权利界定的退出、尊重民事主体的意思自治。这种行政权力逐渐从确认民事权利中退出的趋势，同工商行政机关不再具有对合同有效与否的认定权，以及司法行政机关不再具有对公证书认定事实正确与否的撤销权，实质上是一致的。考察新中国成立以来不动产登记理念及制度不断发展、变迁的历史，也可以得出上述的结论。 [13]
（二）房屋登记类案件的审理方式——行政、民事分别进行
鉴于房地产登记行为性质， 笔者认为，若相对人以基础民事权利存在争议（如售后公房购买或是商品房交易合同效力问题）为由，要求撤销房屋登记，对被诉房屋登记行为进行合法性审查，仅能对登记行为所依据的申请材料进行表面真实性审查， [14] 无法涉及到登记项下房屋实体权利的真实归属，故起诉人此项诉请无法得到法院支持。
因此，当事人要求明确房屋权属通过登记行政诉讼无法解决，需另行提起民事诉讼予以解决。鉴于民事权利义务的明确并非对行政行为进行合法性审查的基础，因此，在房屋登记行、民交叉案件中，行政诉讼与民事诉讼具有各自不同的审查对象，应分别进行，且均不对另外一种诉讼产生影响，因此也并不需要行政附带民事诉讼等审理程序。
就有的学者提出的在行政审判中一并附带提起民事诉讼，通过以此诉讼确定房屋权属的程序设想，笔者认为，不宜在行政诉讼中一并确定房屋民事权利归属。若在房地登记案件行政案件中一并审理房地产权属纠纷，不但破坏了行政、民事两大诉讼的合理分工，还可能造成当事人基于诉讼费用等问题，通过房地登记行政诉讼解决产权纠纷的后果是行政案件数量的不合理增长。鉴于行政诉讼周期较短，相对于民事诉讼较长的审理周期和完备的证据规则，并不一定有利于对当事人实体权利的保护。此外，还有观点提出，在行政裁决案件中，可以一并审查裁决行为所涉及的民事法律关系，在登记案件中能否以此为例进行适用？笔者认为，裁决案件中一并处理民事纠纷的做法在登记案件中并不能类推适用。主要原因在于：行政裁决行为系一种准司法行为，行政机关作出裁决，必须对民事争议双方的证据进行充分的收集和判断，并听取了纠纷当事人的质辩意见，这些“前期准备工作”都为行政诉讼中在审限较短的不利情况下解决民事争议奠定了基础；而反观行政登记行为，行政机关在作出登记行为时仅需对申请人提交的材料进行表面审查，远逊于准司法行为所需要的程序和注意程度，既未收集有关民事证据的权属材料，也未听取民事权利争议各方的质辩意见，且某些房屋登记案件真实的民事权利人甚至无从知晓具体行政行为。因此，没有之前的行政程序已经进行的收集材料、质辩等工作，在行政诉讼审限较短的情况下，参照裁决诉讼一并审查当事人的实体民事权利，无论从理论还是实务方面，应该说均不是一个好的选择。笔者认为，为了贯彻“司法为民”、“案结事了”的要求，应在当事人以权属纠纷为由提起的房屋登记行政诉讼中，向其释明对登记行为进行合法性审查的范围，引导其提起民事诉讼解决权属纠纷，减少当事人行政、民事多次诉讼的讼累，缩短其获得权利救济的时间。本市行政审判实践中，一些法院在案件审理中已有类似做法。 [15]
五、婚姻、工商、著作权等登记案件审理思路
笔者认为，与房地产登记行为的本质类似，婚姻登记行为的效力其实质也是一种对于申请登记的相对人婚姻关系的一种记载和公示，通过结婚登记，公示婚姻关系的存在，且在没有相反证据证明的前提下，产生推定婚姻有效的效力。这种判断的主要的理由在于：第一，新的《婚姻登记条例》取消了婚姻登记机关宣告婚姻实质无效的权力，若要宣告婚姻无效，必须通过提起民事诉讼，按照《婚姻法》对无效婚姻规定的要件进行判断。 [16] 这项规定也从反面说明，婚姻登记机关在登记审查之时仅能审查申请材料的表面真实性，也不具有判断婚姻登记关系是否实质有效的相应职权。 2、从登记程序中的具体规定看， 在婚姻登记的程序中，当事人声明的婚姻状况与户口本“婚姻状况”不一致的，婚姻登记机关对于当事人婚姻状况的审查主要依据其本人的书面说明。 [17] 第三，作出结婚登记后，婚姻登记中即使存在登记程序的瑕疵，一般情况下也可以予以补正，而不影响婚姻是否具有实质的效力。第四，从整个结婚制度的发展历程看，现行的婚姻制度取消了以往所要求的进行婚姻登记前必须进行婚检的规定，进一步体现了对当事人处分自身民事权利的尊重和认可。在目前的情况下，结婚登记制度的理念已经由传统的国家干预和偏重于许可的特征，转变到了较多的尊重婚姻登记人的意思自治，因此， 婚姻登记的意义仅在于使国家可以对婚姻关系的建立实施监督和管理，制止、纠正违法婚姻，减少婚姻家庭的纠纷，促进整个社会文明程度的提高 。 [18] 婚姻登记制度的价值更多的体现为形式上的公示，而非实质效力的判断和确认。实践中，当事人主张婚姻关系无效，一般也不通过对婚姻登记提起行政诉讼进行，而是通过民事诉讼主张婚姻关系无效。
考察离婚登记的制度价值，其实质也应同结婚登记一致，体现的是民政机关经审核相关材料后，对当事人离婚合意、财产分割以及子女抚养方式等意思表示所作的一种公示和记载，民政机关在进行离婚登记时，也无法对当事人的精神状态等情况进行实质性的审查。实践中之所以出现相对人以不具备相应的行为能力起诉要求撤销离婚登记决定，原因主要在于： 1、判断协议离婚无效并不存在类似于确定无效婚姻的民事立法，故当事人无从通过民事诉讼确定离婚无效；2、现行《婚姻登记条例》同样取消了婚姻登记机关对依申请宣布解除婚姻关系无效并收回结婚证的权力。故若订立离婚协议的一方当事人确有缺乏相应的行为能力等实体瑕疵，只能通过提起行政诉讼要求撤销离婚登记而进行，上述张严勇及郭树芝要求撤销离婚登记的两起案件均属于此类情况。因此笔者认为，即使行政诉讼最终以一方当事人不具有签订离婚协议的行为能力为由，撤销民政机关作出的离婚登记，也不意味着行政机关在作出离婚登记时负有实质审查的义务。 [19]
与不动产登记类似，工商登记的依据是基础民事法律关系，工商行政机关仅能对申请登记的材料进行表面真实性的审查，并无判断权利真正归属的法定职权。当事人若以民事权利不真实为由要求撤销工商变更登记，行政诉讼中同样也而无法对基础民事权利的归属作出判断 [20] 。前述屠啸鸣诉嘉兴市工商局变更股东登记案中，一、二审法院均适用国家工商总局（ 2001）第67号《关于登记主管机关对申请人提交的材料真实性是否应承担相应责任问题的批复》，认为工商登记机关不承担申请人提供的虚假材料的相应责任。该案最终以被诉股权转让登记行为违反了《嘉兴市城镇股份合作制企业试行办法》中规定的“法定代表人在任职期间和离任审计结束前，所持股份不得转让”的规定，以登记程序违法为由予以撤销。
著作权登记同样明显具有公示权利和推定权利的性质。根据《中华人民共和国著作权法》和《著作权法实施条例》的规定，著作权的产生并不以作品登记与否作为法定要件。国家版权局颁布的《作品自愿登记试行办法》的立法目的仅仅是为了维护作者和其他著作权使用人的合法权益，并且有助于解决因著作权归属造成的纠纷，为解决著作权纠纷提供初步证据，但著作权的真正归属仍然应当通过民事诉讼进行。
六、结语
论述至此，笔者的中心观点是：概括而言， 行政登记行为，主要是指与行政确认、行政许可并列的一种行政行为，主要作用在于对有关民事权利的记载和公示。 登记行为无论在行政登记程序中还是在行政诉讼程序中，均无法解决登记项下内容实体权利归属问题，对登记行为进行合法性审查只能审查申请材料的表面合法性以及登记程序的和发信，登记项下权利的真正归属应通过民事诉讼解决，民事诉讼和行政诉讼应分别进行，也不存在行政附带民事诉讼模式的必要性。