整体推进中院及辖区法院金融纠纷联动化解机制的探索

【提要】金融案件联动化解机制作为多元化社会矛盾化解的有效途径，是人民法院参与社会管理创新、推进上海金融中心建设的积极举措，也有利于畅通统一执法的渠道，保护金融消费者的合法权益。本文介绍了我院金融审判庭自2010年正式运作以来探索的中级法院带动辖区法院与相关行业协会共同化解保险纠纷的初步实践，具体包括与“一行三会”及辖区法院的协调沟通、联动化解案件的选取、联动调解程序及其边界等。文章还结合保险案件联动化解的经验成效，对完善金融案件联动化解机制提出了若干建议。

金融案件的联动化解机制是中院带动辖区法院与相关行业协会共同化解社会矛盾纠纷，促进上海金融中心建设的一项新举措。金融案件专业性强、矛盾易激化、调解难度高。联动化解机制既能尽快化解当事人之间的矛盾纠纷，减少当事人讼累，又能促进上下级法院节约审判资源，统一执法尺度。上海市第二中级人民法院率先在保险纠纷案件的联动化解机制上进行了有益的尝试。下一步我们将着力于完善保险纠纷联动化解机制，更广泛地推进其他金融纠纷案件联动化解机制的建立，合理整合现有资源，促进金融矛盾纠纷及时化解。

一、构建金融案件联动化解机制的意义

国务院《关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业、建设国际金融中心和国际航运中心的意见》提出，上海到2020年基本建成与我国经济实力和人民币国际地位相适应的国际金融中心。国务院在意见中明确，“要建设比较发达的多功能、多层次金融市场体系。加强金融机构和业务体系建设，稳步推进金融服务业对外开放。完善金融服务设施和布局规划，提升金融服务水平。健全金融法制，加强金融监管，维护金融稳定和安全。”可见，健全的法律制度、良好的法治环境，不仅是促进国际金融中心形成并健康发展所必须具备的因素，而且已经成为建设国际金融中心的内在任务目标之一。对于这一任务目标，上海法院当仁不让，不仅要勇于担当，还要善于创新，实实在在地通过案件的处理来解决纠纷，为金融中心的法治环境建设添砖加瓦。

金融案件除了专业性强、法律适用难度大等特点外，还存在矛盾易激化、调解难度高、影响辐射面广的特点，这就要求法院在金融案件的矛盾化解方面做更多的工作以及付出更大的努力：

(一)引入社会资源联动化解金融纠纷，是加强社会管理创新、推进上海金融中心建设的现实考量

目前，我国正处于经济社会发展的重要战略机遇期和社会矛盾凸显期，在大量社会矛盾纠纷以案件形式汇聚到人民法院，人民法院定纷止争、化解矛盾的压力和任务非常大。而上海正处于加快金融中心建设的大背景之下，转变原有的经济增长方式以迎接“后世博时代”成为新的任务和挑战，金融行业将面临跨越式发展的大好局面，但金融纠纷案件亦将呈现上升态势。

人民法院作为解决金融纠纷的审判机关，是营造良好金融法治环境的重要主体，有责任担当起为金融稳定，为上海国际金融中心建设提供有力保障和优质服务的重任。督促金融机构提高管理水平和服务质量，为上海金融中心建设服务。通过引入社会资源联动化解金融纠纷，不但能促进案结事了、维护社会的和谐稳定，而且在矛盾化解过程中还能使金融机构发现自身存在的问题和可能产生的风险隐患，及时加以弥补和改进。

(二)引入社会资源联动化解金融纠纷，是多元化社会矛盾化解的有效途径之一

当前，法院已成为社会各类矛盾纠纷的集聚地，越来越多的社会纠纷不断汇集到法院。单靠法院一家之力和诉讼这一种方式不可能高效公正地化解全部社会纠纷，调动各种积极因素、对社会纠纷实行多元化预防化解已经成为全社会的共识。多元化纠份解决机制能够避免单纯依靠诉讼程序解决纠纷，借助来自民间和社会的各种纠纷解决力量，使纠纷解决达到资源的合理配置。

金融活动和金融纠纷有其自身特点。有的案件市场规则性强，需要借鉴行业惯例；有的案件敏感性强，简单一判了之并不能达到社会效果和法律效果统一的结果，还可能引发新的矛盾。同时，法院对金融纠纷案件调解的困难还包括：调解期限有限、调解力量的制约、调解手段单一、专业知识有限等。

对此，在金融纠纷诉诸法院后，我院始终积极探索多方位、多渠道地快速化解金融纠纷的多元化纠纷解决机制。此次尝试引入金融行业协会调处金融纠纷，引导双方尽可能解决矛盾，以创新多元化纠纷解决机制的新途径，既发挥了行业协会的专业优势，也在某种程度上减低司法渠道裁处敏感案件的社会影响，更好地促进社会和谐稳定。

(三)引入社会资源联动化解金融纠纷，是保护金融消费者权益的积极探索

近年来，随着我国经济社会的发展和社会主义法治建设的推进，人民群众的维权意识不断增加，金融消费者的维权问题是其中之一的热点。金融消费者是指为了满足个人或家庭的生活需要而购买、使用金融机构提供的商品或接受金融机构提供的服务的个人。金融市场的发展，离不开金融消费者的积极参与，而保护金融消费者的合法权益，就是维护市场秩序、保障金融改革开放深化，促进金融市场健康发展。司法保护也是金融消费者维权的重要途径。然而，由于利益诉求不同，金融消费者权益保护往往与金融机构不断创新产品、追求效率存在矛盾与冲突，这一问题在司法实践中，显得尤为突出。

利用社会资源特别是金融行业协会，充分发挥其专业性强、与金融机构关系良好的优势，特别是有的行业协会如保险同业公会本身就设有由资深行业专家组成的调解委员会，化解矛盾经验丰富。由他们作为“老娘舅”、“老法师”居中调解，能创造一个较法院相对宽松、舒适的环境和调解氛围，有利于缓解金融消费者的激烈情绪、说服金融机构检视自身不足和重估裁判风险、平衡金融消费者和金融机构这两者间的利益。

(四)中院与辖区法院联动化解金融纠纷，是加强金融案件上下交流、统一执法尺度的畅通渠道

近年来，随着各级法院立案标的的变化，基层法院承担着越来越重的审判任务，进而面临在第一时间发现问题和解决矛盾的要求。由于金融纠纷案件中的新类型、新情况、新问题不断涌现，各辖区法院不可避免地存在执法不统一的问题和矛盾化解压力。

中级法院承担着绝大多数的二审案件，直接对口辖区各基层法院，负有上下沟通，指导辖区法院审判的任务，也是辖区各基层法院交流的平台，通过该平台能掌握辖区内类型案件的基本情况和最新动向。通过中级法院构建联动化解机制，能有效地在中院层面建立起与行业协会沟通的良好机制，协助辖区法院工作，争取把矛盾化解在基层，并能促进辖区法院统一执法尺度，以避免各基层法院各自为战的局面。

综上，联动化解机制通过进一步充实和整合社会资源，形成了中级法院指导、行业协会介入、两级法院联动三项工作协同运转的局面，有助于合力解决金融消费者权益保护与金融机构开拓创新、提高效率两者间可能产生的矛盾，为破解金融纠纷调解难问题增加了新的途径。

二、构建金融纠纷联动化解机制的初步实践——以保险纠纷案件的联动化解为例

(一)联动化解机制的启动与构建

我院民六庭于今年1月正式成立运作，在成立之初，民六庭即制定了相应的工作计划：即以金融执法专业化为纽带，积极拓展与金融行政监管、行业协会的协作和互动。积极依靠党政部门支持，与“一行三会”共同构建司法与行政监管在金融执法上的协调联动机制，在信息互通、应急磋商、学习交流、金融市场监管的无缝衔接等方面加强协同。全面拓展与各金融行业协会在化解金融纠纷方面的协作，发挥行业协会对纠纷处理的专业性和自律性，尝试由行业协会推荐人民陪审员、提供专家咨询和讲座交流，以及法院和行业协会在纠纷化解上的双向支持机制，包括积极尝试法院委托行业协会调解以及法院为行业调解纠纷提供释法答疑等支持工作。

我院民六庭先后走访证监、保监、银监三局、证券、保险、银行三家同业公会及市府金融办，证监会专员办，达成了合作交流意向，以期通过上述途径形成合力，共同完善上海金融法治环境。具体方式包括：1、日常信息互通；2、政策、法律咨询；3、敏感类案件协调；4、专题研讨；5、重大课题调研合作；6、紧急事项通报；7、相关单位作为金融白皮书、司法建议的受送单位；8、联动化解机制；9、典型案例通报；10、行业专家推荐。

从2010年上半年我院金融案件的收案情况看，由于新保险法的正式施行，且保险类案件存在争议大、上诉率高的特点，保险类合同纠纷上升势头明显，已取代金融借款合同纠纷，成为二审案件的首要收案类型。同时，辖区各基层法院在交流汇报时也反映：保险纠纷案件法律适用难、专业性特别强、涉及金融消费者维权尤其是弱势群体的情况多，当事人矛盾容易激化等，民六庭根据上述新态势、新问题，决定以保险纠纷案件为联动化解机制的突破口。

5月初，我院民六庭与保险同业公会再次就保险纠纷联动化解机制的具体操作事宜深入地交换了意见，并重点就化解方式、案件选取、诉调对接等问题进行了商讨，并达成共识。

(二)案件选取与启动程序

1．联动化解的案件类型

目前而言，由于调解的资源和力量有限，相关案件选取的范围应较为严格，主要包括：可能对保险行业或实务操作存在重大影响，需要监管机关和行业协会配合的案件；涉及人数众多的共同诉讼、集团诉讼案件；案情复杂、当事人之间情绪严重对立，且双方都难以形成证据优势的案件；相关法律法规没有规定或规定不明确，在适用法律方面有一定困难的案件；敏感性强、社会关注程度大的案件；法院认为有必要约请同业公会调解的其他案件。

当事人处分权受到一定限制的案件和适用特别程序的案件以及其他不宜调解的案件。案件包括涉及侵害国家利益、社会公共利益、集体利益及第三人利益的案件、有严重违法行为需要给予经济制裁或行政处罚的案件等。

上述案件类型的界分，可以为联动化解机制的开展提供一定的参考。法院应在尊重当事人处分权的前提下，结合社会环境和自身审判业务实际，具体加以判断，目前情况下，对于群体性、敏感性案件，要重点调解等。而在今后条件许可的情况下，对于事实较简单、法律关系明确的案件，也可鼓励当事人选择调解。

2．启动程序

(1)保险纠纷信息交换。由二中院民六庭汇总，于每季度末向上海保监局、保险同业公会发送二中院及其辖区法院涉保险纠纷相关信息、简报以及裁判文书。上海保监局、保险同业公会亦定期通过二中院交换监管和行业自律的动态信息等资料。

(2)保险纠纷化解协作与互动。二中院民六庭与保监会法制处、同业公会法务部组成协调小组，负责对二中院及其辖区法院确需协同调处的保险纠纷进行牵头磋商、整合力量，妥善处置。二中院民六庭负责汇总辖区法院保险纠纷中涉及监管政策、行业惯例等专业性问题，分别交由上海保监会法制处、同业公会法务部征求行政意见和专家解答。同业公会调处保险纠纷如需释法答疑，由二中院民六庭负责派员进行法律指导和支持。

(3)选取调解方式。联动化解的调解方式较为多元，常见的有：委派调解，即当事人诉至法院后，由法院立案前经当事人同意委派给同业公会调解。委托调解，即纠纷立案受理后，法院经当事人同意委托同业公会调解。约请调解，案件审理中，法院经当事人同意约请同业公会指派与案件无利害关系的调解员，发挥专业优势协助诉讼调解。法院可以酌情选取一种或多种方式进行调解。

(三)具体做法

我院自2010年5月试点联动化解机制工作的实践。在上海市保险同业公会的协助下，我院民六庭在短短二个月的时间内顺利调结了一起矛盾激化、涉及金融消费者合法权益的徐某某诉某保险公司人身保险合同纠纷案；指导辖区法院调结了一起争议较大、涉及保险条款修改的财产保险合同纠纷案；协助二中院申诉审查庭协调解决了一起缠讼多年、经过一审二审的老案难案，取得了良好的社会效果和法律效果。目前，还有多起辖区法院审理的案件已启动联动化解机制，处于调解过程中。

1．具体步骤

在联动调解过程中，法院委派、委托、约请调解，应向同业公会出具书面委派、委托、约请公函，并且转交起诉状副本以及其他与纠纷有关的材料复印件。赋予当事人自由选择的权利，调解渗透审判的全过程。审判庭可在审理中征求当事人意见，询问当事人是否选择先行调解程序。如果双方当事人均同意先行调解，则将案件转入先行调解程序。双方当事人均无调解意愿的，则在立案后移送相关审判庭审理。

同业公会接受法院委派、委托、约请调解的，应出具承接回执。遵循合法、合规、自愿、公正、公开、公平等原则指派调解员开展调解工作，力促当事人达成调解协议或自行和解。调停成功，可遵循当事人意愿制作调解协议，并将调解结果及时反馈给委托法院。

2．其他调解方式

除了普通调解方式外，我院在联动化解金融纠纷案件中积极尝试引入替代性补偿方案。与其他企业不同的是，金融机构虽然“不差钱”，但其通常不愿在调解协议上出现“赔偿”、“承担责任”等字样，而更倾向于案外和解或以其他方式进行调解。根据这一特点，按照不同金融机构的特点，可以引入“给予优惠”、“提供服务”、“礼品赠予”替代性补偿方案，让对方当事人实现“堤内损失堤外补”。如保险公司、银行都有交通卡、消费卡等用于业务推广的礼品、证券公司可以通过降低佣金、提供大户室待遇等，通过此类方式的“替代性”补偿，对于一些小额的涉及金融消费者权益保护的案件，一方面消费者得到了本无法享有的实惠和便利，另一方面金融机构也可以通过“维护客户关系”等名义回避“赔偿责任”等敏感问题。同时还积极尝试引入特殊条款。根据部分金融案件当事人希望案情不要扩散的需要，在调解、和解过程中灵活引入特殊条款以促成调解。如在调解协议中设置保密条款，约定双方不得向第三方透露相关情况和细节等。

3．调解期限

同业公会接受法院委派、委托调解的，除当事人约定的合理调解期限外，一般应在出具承接回执之日起30日内完成，超过期限不能完成调解的，可终止调解，并将终止事由等情况书面反馈给委托法院。如当事人申请，经委托法院同意，上述调解期限届满可再次适当延长，但一般不超过30日。

4．诉调衔接事项

委派调解成功，应促使当事人自行达成和解协议。如当事人要求法院出具调解书的，委托法院应立案并出具调解书；委派调解未成，委托法院应依法立案审理。

委托、约请调解成功，应促使当事人选择达成和解协议并申请撤诉，由委托法院出具撤诉裁定；当事人要求法院出具调解书的，由委托法院作出调解书。委托、约请调解未成，委托法院应及时进行审理，并在裁判文书中说明委托、约请调解情况经过。

(四)联动化解机制推行的边界

鉴于联动化解机制仅处于试点阶段，因此，在实务操作中，必须不断完善，以期建立科学合理的规则，在对定位、程序等设计上，应当充分考虑当事人的程序和实体权利，充分保障当事人的合法权益，达到既有利于矛盾和解，又能有效减轻人民法院的办案压力的目的。

当前情况下，对联动化解机制的规则要作出相应安排，以建立“四个边界”。(1)建立防止无限期调解，久拖不决的规则边界；(2)建立防止二审取代一审的规则边界；(3)建立防止行业协会倾向本行业单位的规则边界；(4)建立调解不成后、防止倾向一方当事人的规则边界。

三、金融纠纷联动化解机制构建的进一步探索

(一)规则的思考和完善

1．完善操作流程

如可向当事人发放《选择联动化解机制意见征询表》，明确告知当事人联动化解机制的特点，鼓励当事人调解。对于双方当事人有调解意向的，但又调解不成的，法官可将双方的争议焦点、以及继续调解可能需要注意的问题等记录在案，随卷移送行业协会，为其继续调解提供参考。

2．注重审判延伸

联动化解机制的初衷除了化解激化矛盾，还包括以此发现金融机构的问题，推进金融行业发展。因此，在实践中，应重视联动化解机制的后续效果：一是为确保相关矛盾一揽子解决，不留后遗症。二是通过加强和完善联动化解机制推进金融机构管理水平和服务质量的提高，如通过司法建议、白皮书、行业协会例会。建议还可创新设置由法院和行业协会联合制作向相关金融机构的《矛盾化解和工作改进建议函》。

3．完善配套机制

联动化解机制不仅仅是法院的工作或行业协会的工作，而应将其纳入社会综合统筹管理范畴，更多依托党委、人大、政府、当事人单位及其行业监管机构等社会各界力量，进行综合治理，以共同化解各类矛盾，提高联动化解机制的公信力。目前，保险同业公会虽有调解委员会，但人员和经费等均有限，还需要相关部门的政策扶持和配套机制的尽快跟进。

(二)推进联动化解机制的设想

联动化解机制作为社会互助的一种有效方式，在当今社会发挥着越来越重要的作用，必将具有广阔的发展前景。我院只是迈出了积极探索的第一步。今后还应当边实践、边总结，继续加强此项工作的力度和深度，并密切关注各界对此项工作的意见反馈，及时调整规则，提升工作质量，将这项工作做深、做实、做强，以更好地对接民需，服务大局。今后，可以从两个方面进一步推进联动化解机制。

一是建立专家智力库，形成指导办理重大疑难案件的机制。如聘请行业专家、资深从业人员等当顾问，对复杂案件提供咨询指导。具体而言，我院可在现有联系的专家学者的基础上，进一步充实专业智力储备，形成常规的联系机制，如组织相关领域的专家对疑难案件进行集体“会诊”。在组成稳定的、高素质的队伍的同时，还要在这批队伍中形成相对稳定的骨干力量，以保证联动化解机制的稳定性。

二是建立质效评估及监督体系，不断改进服务方式和水平。联动化解机制的专业性和实效化还要体现在对服务质效的评估上。应当建立联动化解机制的后续跟踪和质效反馈机制，并根据反馈的意见和建议，及时改进工作中存在的不足，把这项工作做得更好。