检察机关积极探索社区矫正法律监督工作获肯定
从2001年河北省石家庄市长安区检察院发出第一份“社区服务令”,到2012年3月1日《社区矫正实施办法》施行,十多年间,检察机关对社区矫正工作认识不断深化,措施不断强化,大量服刑人员在矫正中找回失去的世界。
早春二月,四川省资阳市资溪社区坤明的家里来了几位客人,他们是前来家访的检察官。坤明迎了上去,就像迎接自己的亲人。
坤明因刑事犯罪被判处有期徒刑十七年,2009年11月保外就医,接受社区矫正。2011年春节,资阳市雁江区一居民家着火,恰巧路过此地的坤明立刻报警并不顾一切地扑过去救火。火势被及时赶到的消防官兵扑灭后,事主一家人对坤明感激万分,周围居民也交口称赞。
雁江区检察院的检察官很快了解到这一情况。他们及时向当地公安局发出检察建议,要求对坤明抢险救火的立功表现进行调查取证。经过公安机关的调查,确认坤明救火立功属实。坤明永远也忘不了那天法院开庭的情景,法院认定他不顾自身安全抢险灭火,保护人民生命财产安全的行为符合立功条件,当庭宣判减刑二年。
坤明说,自己在社区矫正的过程中逐渐找回了曾经失去的人生……坤明的故事是我国近10年社区矫正改革实践的一个缩影。在帮助坤明们走向社会,重拾失去的世界的过程中,检察机关一直发挥着重要的作用。
第十一届全国人大代表、清华大学法学院教授周光权认为,在我国近10年的社区矫正实践中,检察机关认真履行法律监督职责,参与社区矫正工作中的深度和广度值得肯定。
在尝试中起步
社区矫正是指将符合法定条件的罪犯置于社区内,由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下,在判决、裁定或决定确定的期限内,矫正其犯罪心理和行为恶习,并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。
俗话说,“浪子回头金不换”。现代刑罚理念,把成功教育改造罪犯,让其顺利回归社会,作为刑罚的根本目标。
作为一种全新的刑罚执行方式,社区矫正体现了刑罚理念由报复向矫治的重大变革,对于预防再犯、实现刑罚最终目的具有重大意义,也是创新社会管理的重要体现。
中国人民大学法学院副教授李奋飞介绍,从历史上看,社区矫正,往往是社会经济水平发展到一定的阶段后,才有了实践的可能性。自改革开放以来,我国经济发展取得了巨大成就,人民生活水平显著提高,如何在制度层面体现整个社会文明的进步和人们思想境界的提升,成为人们关注的重点。正是在这样的大环境下,社区矫正制度进入我们的视野。
记者了解到,检察机关对社区矫正的尝试,早在2001年就开始了。
2001年5月,河北省石家庄市长安区检察院发出“社区服务令”。3个月后,该院出台了《关于实施“社区服务令”的暂行规定》,对符合不起诉条件的未成年犯罪嫌疑人,由检察机关下达“社区服务令”,推荐到社会公益性机构,由检察机关聘用的辅导员对其进行思想感化教育,并在规定时间内从事有益的无薪工作,对社会作出一定补偿,使其重拾自尊,早日回归社会。
规定出台后,第一位被适用“社区服务令”的是一名17岁少年,他因盗窃手机被指令到社区进行两个月的无薪劳动。两个月后,检察院根据其表现作出了不起诉决定,他又像过去一样回到正常人生活中。
有学者认为,长安区检察院的这一尝试虽在当初不具有普及性的意义,其有关社区矫正的措施和规范也没有形成统一的标准,却开创了我国内地社区矫正的先河。之后,社区矫正的实践开始在上海、北京等地逐渐铺开。
2003年7月10日,最高人民法院、最高人民检察院、公安部和司法部(以下简称“两院两部”)联合发布了《关于开展社区矫正试点工作的通知》,决定开展社区矫正试点工作,并确定北京、天津、江苏、浙江和山东等6省(市)为首批试点地区,正式开启了我国社区矫正的历史。
检察机关的社区矫正法律监督工作亦应运而生。
从试点到全面铺开的“三部曲”
最高人民检察院监所检察厅有关同志介绍,自2003年我国社区矫正试点工作开始以来,检察机关的法律监督工作从试点到扩大再到全面铺开,走过了三个递进的阶段:
——“从2003年7月社区矫正工作开始到2005年1月,是初期阶段。”
试点工作开始后的第二年冬天,最高人民检察院在其内设机构监所检察厅增设监外执行检察处,对监外执行、社区矫正等法律监督工作从组织指导上加以保障。
创建伊始,新增设的监外执行检察处就明确,其重要职责之一是制定和完善有关监外执行检察和社区矫正法律监督工作的指导、监督和检查,负责与相关部门相关工作的联系与协调,指导查办监外执行中的职务犯罪案件。
随后,各省级院逐步跟上这一改革的节拍,纷纷在监所检察处内增设监外执行检察科或将监外执行工作抽离出来单独管理,许多地方检察院也在其机构内设立了专门组织或专司这一工作的人员。
这期间,各地检察机关积极参与社区矫正工作,通过工作试点大胆探索如何开展社区矫正法律监督,如何更有效地推进社区矫正工作。
——“从2005年1月到2009年9月,是扩大试点阶段”。
2005年1月,“两院两部”联合印发《关于扩大社区矫正试点范围的通知》,将试点范围扩大到18个省(区、市)。
最高人民检察院根据社区矫正法律监督工作的需要,在不断总结实践经验的基础上,相继下发了《最高人民检察院监所检察厅关于加强监外执行检察工作的意见》、《关于在社区矫正试点工作中加强法律监督的通知》、《关于加强对监外执行犯罪脱管、漏管检察监督的意见》、《人民检察院监外执行检察办法》等一系列指导监外执行、社区矫正法律监督业务的规范性文件。
在我国关于社区矫正的相关法律尚未健全前,这些文件对社区矫正的法律监督工作起到了具体的指导作用。
“防止矫正对象的脱管、漏管是社区矫正工作的第一道关口。”针对这一问题,最高人民检察院于2006年在湖北、广东等6个省市开展了核查纠正监外执行罪犯“脱管、漏管”专项检察试点活动;接着会同中央综治办、最高人民法院、公安部、司法部,连续两年,联合组织开展了全国核查纠正监外执行罪犯“脱管漏管”专项行动,首次查清了全国社区服刑人员的底数和“脱管漏管”数,集中纠正了一批社区服刑人员的“脱管漏管”问题;查办了一些司法、执法机关工作人员在社区矫正工作中严重失职渎职的职务犯罪案件。同时,通过专项行动,各部门协作配合,进一步完善了相关制度,并理顺了与有关部门的监督与支持的关系。
——“2009年9月至今,社区矫正全面试行阶段”。
2009年9月,“两院两部”联合印发《关于在全国试行社区矫正工作的意见》,决定从2009年起在全国试行社区矫正工作。
2011年2月25日,全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过了《中华人民共和国刑法修正案(八)》(以下简称《刑法修正案(八)》),自2011年5月1日起施行。该修正案首次将社区矫正写入刑事立法。此举为社区矫正工作提供了法律依据,宣告了社区矫正制度已经被刑事基本法所明确,社区矫正制度在我国的运行进入一个全新的阶段。
2011年4月,“两院两部”联合印发了《关于对判处管制、缓刑的犯罪分子适用禁止令有关问题的规定(试行)》,对如何适用《刑法修正案(八)》提出的禁止令制度作出具体规定。
今年3月1日,由“两院两部”联合印发的《社区矫正实施办法》施行,对社区矫正工作的体制机制、适用对象、矫正方法、矫正实施、解除矫正等各个环节作出具体规定,是一部具有司法解释性质的重要规范性文件,是推进社区矫正制度化、规范化、法制化建设的重要举措,也是全面贯彻中央关于加强和创新特殊人群管理要求和深化司法体制机制改革的重要制度成果。
全国人大代表许智慧认为,《社区矫正实施办法》的实施使我国社区矫正工作完成了从“无法可依”到不断尝试再到“有法可依”的质变。“我认为每一步的完成,都是我国刑法体系上码放了一块重要的基石。”
一系列的规范性文件及《刑法修正案(八)》的制定和实施,解决了检察机关在社区矫正工作中的任务,以及监督谁、监督什么、怎么监督、监督效果评价等重大问题,使检察机关开展社区矫正法律监督工作逐渐步入有章可循的轨道,基本形成了现有的监外执行检察和社区矫正法律监督体系。
站在新的起点上
回眸近10年的社区矫正法律监督工作,我们可以看到这样一幅幅剪影:
——在北京,西城区阳光社区矫正服务中心内,社区矫正检察官办公室的检察人员,每周至少与一名社区矫正对象进行谈话,并经常到各司法所、派出所、社区街道办、社区矫正对象公益劳动场所巡视检察。
——在浙江,衢州市衢江区矫正对象张某脱管超过三个月,检察人员掌握信息后,立即向当地有关部门发出对张某撤销缓刑的检察建议,不久张某被收监执行原判刑罚。
——在上海,各区县检察院至少设立了1家“社区检察室”,他们力争3年内初步形成全市工作网络。多年来,针对矫正中存在的问题,他们频频发出检察建议书、纠正违法通知书等,在社区矫正法律监督工作中取得了突出成绩。
——在江苏,南京市溧水县洪蓝镇两汽车相撞起火时,在随时发生爆炸的危险中,昏迷的司机被经过这里的刘某不顾一切地救出。见义勇为的刘某是一名正接受社区矫正的对象。当地检察院为此发出检察建议书,他被记三等功。
还是在溧水,宗某,原负责社区矫正的工作人员,向矫正对象索要财物,被当地检察机关以职务犯罪立案起诉。同时,检察机关向当地有关部门发出检察建议,要求对社区矫正工作人员把好选拔关、任用关和管理关。
……
中国人民大学法学院副教授李奋飞说,近年来,作为法律监督机关,检察机关把社区矫正法律监督工作作为检察机关参与社会管理创新的结合点和着力点,通过各种方式与公安、法院等相关职能部门加强协调,延伸了法律触角,拓宽了监督职能,在社区矫正的法律监督工作中发挥了积极作用。
中国政法大学教授王顺安在接受记者采访时认为,检察机关在社区矫正工作中的作用主要表现在以下几个方面:率先创新探索;监督社区矫正的司法适用;监督社区矫正的执法活动;防止刑罚执行过程中的腐败等。
《社区矫正实施办法》于今年3月1日开始施行。在李奋飞看来,这对检察机关社区矫正法律监督工作提出了新的时代要求:“根据《办法》要求,在新的历史时期,要保障社区矫正工作的法律监督能够有效展开,检察机关除了要敢于顶住压力,排除干扰,大胆监督以及提高监督的主动性和有效性以外,还要在针对违法提出纠正意见、制发纠正违法通知书或者发出检察建议书之后,能够重视深入查究违法背后的职务犯罪。只有这样,才能树立起检察监督的权威性和科学性,也才能使社区矫正的法律监督工作做得更好。”
十年,每一步都走得坚实
许智慧(全国人大代表、北京市鼎业律师事务所律师)
从工作成果上来看,自2003年中国启动社区矫正试点改革开始,近10年间,社区矫正试点从六个地区到覆盖全国,我国已累计接受社区服刑人员88.2万人,累计解除矫正48.2万人,现有社区服刑人员40万人。按照此前的统计,他们在矫正期间再犯率仅为0.2%,远远低于监禁矫正人员的重新犯罪率。
从法律体系上看,从2003年相关部门联合发布《关于开展社区矫正试点工作的通知》到各试点城市所制定的单行法规,再到《社区矫正实施办法》,我们国家的社区矫正工作也完成了从“无法可依”到不断尝试再到“有法可依”的质变。我认为每一步的完成,都是在我国刑法体系上码放了一块重要的基石。
检察机关在社区矫正工作中所扮演的,是监督者的角色。《社区矫正实施办法》第二条第三款规定:“人民检察院对社区矫正各执法环节依法实行法律监督。”我国宪法、刑事诉讼法、监狱法、人民检察院组织法等明确了检察机关作为法律监督机关对刑罚执行活动的监督权,社区矫正作为刑罚执行活动的组成部分,必然纳入法律监督的范围。因此,检察机关在社区矫正工作中承担着监督职能。
目前,基层检察院监所检察工作的重心是监管场所的检察,而负责社区矫正检察监督工作的人员往往数量较少,建议检察机关配置足够的人员,使工作职能更加明确化,主要负责:监外执行法律流程及法律文书流转的监督,包括收监执行等;社区服刑人员控告申诉及谈话教育;对社区矫正决定的作出、运作,社区矫正机关及工作人员执行职务,社区矫正服刑人员权利保障进行检察监督等。
目前,一些地方社区矫正法律监督工作人员少、任务重、经费短缺的问题仍存在。今后,在人员配置、经费保障等方面,还需包括检察机关在内的多方努力。
成绩可喜未来可期
周光权(全国人大代表、清华大学法学院教授)
近10年来,我国实行社区矫正,成绩有目共睹:司法成本大大降低;矫正后的重新犯罪率大大降低;对被改造者家庭的负面影响也大大降低;有利于犯罪者的改造和回归社会。作为社会管理创新的重要举措,这项工作在未来有进一步加强的必要。
取得今天的成绩,检察机关功不可没。在实践中,如果矫正机构认为矫正对象因为遵守法律法规,服从管理,积极接受矫治,提出减刑的建议,在决定是否减刑或者举行听证时,检察院履行法律监督职责,发表意见。法院在决定是否减刑时,通常会认真考虑检察机关的法律监督意见。检察机关参与社会矫正的深度和广度都是值得肯定的。
《社区矫正实施办法》的实施,为检察机关发挥更大作用提供了空间。《办法》第二条第三款规定:“人民检察院对社区矫正各执法环节依法实行法律监督。”检察机关对社区矫正的监督重点是人民法院、司法行政机关和公安机关的司法、执法活动是否合法。
《办法》第四条规定:“人民法院、人民检察院、公安机关、监狱对拟适用社区矫正的被告人、罪犯,需要调查其对所居住社区影响的,可以委托县级司法行政机关进行调查评估。受委托的司法行政机关应当根据委托机关的要求,对被告人或者罪犯的居所情况、家庭和社会关系、一贯表现、犯罪行为的后果和影响、居住地村(居)民委员会和被害人意见、拟禁止的事项等进行调查了解,形成评估意见,及时提交委托机关。”根据这一规定,检察机关应及时依法介入审前调查评估,检察监督调查评估工作的全过程,如是否需要调查评估,调查评估的程序、调查评估的内容是否合法等。必要的时候,检察机关也可以依法委托县级司法行政机关进行调查评估,通过积极主动地行使检察权,保证社区矫正工作的依法顺利开展。
