关于非诉讼法律援助事务应计入法律援助案件数的思考

      非诉讼法律援助是与诉讼法律援助相对而言的，指法律援助人员对于受援人申请的无争议的法律事务及已经发生争议的法律事务通过诉讼外途径解决的法律援助业务活动。非诉讼法律援助具有两个特征：一是非诉讼法律援助的内容，既包括无争议、无纠纷的法律事务，又包括已经发生争议的法律事务;二是非诉讼法律援助的解决途径，是既不需要提交司法机关审判，又不必经过法定的诉讼程序，而是通过法律援助人员提供法律帮助或者通过法律援助人员进行诉讼外调解、提请仲裁机关仲裁，提请公证机关进行公证等非诉讼方式来解决。非诉讼法律援助事务包括法律援助咨询、代书、法律教育宣传服务，公证、司法鉴定等非诉讼事项。

　　我国法律援助制度，从1994年初司法部提出建立法律援助制度的构想，经过近十年的酝酿和准备，终于在2003年9月1日颁布实施了《法律援助条例》，标志着我国的法律援助制度从最初的无法可依、自行其是的局面步入了法治轨道。许多律师、基层法律服务工作者和法律援助专业人员，向贫者、弱者、残者及需要法律援助的其他人员提供了优质、高效的法律援助。各种诉讼或非诉讼法律援助在维护公民合法权益不受非法侵害方面，均发挥了不可替代的重要作用。然而，由于我国法律援助制度起步较晚，不论是在理论、立法，还是在实践方面都缺乏系统性、专门性的研究。目前，对于非诉讼法律援助事务是否计入法律援助案件，如何计入，是否给予办案补贴也是一个值得引起重视的问题。

　　一、非诉讼法律援助事务应计入法律援助案件数的理由

　　英国《1999年接近正义法》通过之后，根据“资助规则”的规定，法律援助委员会可以资助下列不同等级的法律服务以构成社区法律服务体系：1、法律协助。包括在特定情况下法律将如何适用的建议;2、在法庭上的法律协助。主要是指那些与正式诉讼代理无关的，在聆讯中向当事人提供的法律帮助与辩护;3、被认可的家事协助。它是指与家事纠纷的解决有关的协助，包括协助受援人通过参与协商或其它方式来解决家事纠纷;4、诉讼代理;5、家事调停;6、由大法官授权的其他法律服务。也就是说，社区法律服务除了包括民事法律援助，事实上还包括了原来的法律咨询、协助和调解的内容，这些非诉讼法律援助事务均纳入了援助委员会的资助项目，计入了法律援助案件数。

　　我国《法律援助条例》第二条规定符合本条例规定的公民，可以依照本条例获得法律咨询、代理、刑事辩护等无偿法律服务。由此看，咨询、代书、公证、司法鉴定等事项均应计入法律援助服务项目了。为了便于实际操作，各省市都对法律援助经费管理，法律援助案件补贴作了相关规定，如《四川省法律援助经费使用管理办法》第五条规定法律援助经费用于下列开支:(一) 承办法律援助案件、事项;(二) 开展法律援助宣传、教育培训、调研;(三) 法律援助工作表彰、奖励;(四) 法律援助档案管理;(五)购置法律援助资料、办公设备，印制文件简报等; (六) 用于法律援助的其它必要开支。所以，非诉讼法律援助事务应计入法律援助案件数。然而，《四川省法律援助经费使用管理办法》第七条中只对法律援助人员办理民事、行政、刑事援助案件给出了办案补贴幅度范围。而对于非诉讼法律援助事务是否算是法律援助案件，应否给予办案补贴则未予明示。由于没有明确的法律规定，在实践中，各地操作不一，更多的是采取谨慎的态度未将非诉讼法律援助事务计入案件数，也不给予补贴。如万源市2009年办理的法律援助案件数为221件，这显然不包括咨询、代书等非诉讼法律援助事项。而实际上，2009年万源市办理的咨询、代书等非诉讼法律援助事项为1248件，这些非诉讼法律援助事项没有计入案件数，也未给予办案补贴。

　　二、非诉讼法律援助事务计入法律援助案件数的必要性

　　(一)、非诉讼法律援助事务在法律援助中的发挥着重要作用

　　我省法律援助受援人群规模大、需求多，法律援助服务能力远不能满足困难群众的实际需求。在援助事务中，民事法律援助可诉性范围狭小。我国《法律援助条例》规定了我国的民事法律援助的范围包括诉讼事项和非诉讼事项，但在法院受理援助案件的(可诉性)范围上却仅有如下几类：第一，追索赡养费、抚育费的案件;第二，追索劳动报酬的案件;第三，工伤的案件。即使国家为了防止个人滥用政府提供的法律援助资源，而设计了一些条件，但不论如何，这些范围明显不能有效地解决实际发生的民事纠纷，不能够很好地保障每一个人在法律面前的平等(平等地启动诉讼程序)。在解决纷繁复杂的各类纠纷中，非诉讼法律援助的作用不言而喻：通过咨询答疑解惑，可以为当事人指明解决问题的方法和途径，从而减少上访和纷争。通过代书可以保障当事人更好地行使诉讼权利，为人民法院立案和审判工作奠定良好的基础，促进诉讼的顺利进行。司法鉴定援助有利于经济困难群众更好地实现诉权，维护其合法权益。事实上，非诉讼法律援助事务解决了大量的民事、行政法律援助事项。在法律援助的过程中注意非诉讼方式的运用，在一定程度上可以弥补诉讼的不足，有利于充分有效解决纠纷、促进和谐，它能最大限度地节约社会和当事人在纠纷解决中的成本，促进实现司法资源和效益的最大化。

　　(二)、有利于提高援助人员办理非诉讼法律援助事项的积极性

　　在法律援助过程中，即使是非诉讼法律援助事务也需要承办人员具有专业的法律知识，丰富的社会经验。有的非诉讼法律援助事务会耗费承办人大量的时间和精力，甚至是金钱。如果不将这为数众多的非诉讼法律援助事务计入法律援助案件，不给予相应补贴，势必影响承办人员办理非诉讼法律援助事务的积极性，也直接影响到提供非诉讼法律援助的质量，不利于法律援助事业的健康发展。

　　三、非诉讼法律援助事务计入法律援助案件数存在的困难

　　(一)、非诉讼法律援助事务与法律援助案件计案标准、难易程度不一。

　　一是办一件法律援助案件要经过接待咨询、受理、调查收集证据、撰写法律文书、起诉(应诉)等很多程序，做大量的工作。而大部分非诉诉讼法律援助事务则程序简单，如咨询、代书等，随时随地都可以办理，短时间就可以完成，工作量也不大。两者繁简难易程度不一，难以以同一口径计入法律援助案件数;二是办理普通法律援助案件要求一案一卷，而许多非诉讼法律援助事务办理后却缺乏案卷材料或文字依据。比如咨询、代书等,无法像办理普通援助案件那样严格按照申请、审查、指派等程序办理，否则过于繁索。而且非诉讼法律援助事务的发生也有很大的偶然性，随时随地都有可能发生，援助人往往无条件或无时间留下文字依据，缺少案卷材料或文字依据使非诉讼法律援助事务计入法律援助案件缺乏依据。同时，也使许多非诉讼法律援助事务的办理质量难以监督检查。

　　(二)、法律援助经费短缺，使法律援助事务难以计入法律援助案件数

　　非诉讼法律援助事务计入法律援助案件后，则应同法律援助案件一样享有办案补贴，这样将大大增加法律援助经费的开支,使有限的法律援助经费变得更为拮据。以万源市为例：2009年，万源市办理咨询、代书等非诉讼法律援助事务1248件，办理法律援助案件221件。中央财政下拔我市法律援助专项经费3万元，以全市总人口55万计算，2009年人均业务经费不到0.1元，远低于全国0.5元的水平。业务经费紧张导致办案补贴偏低，有限的经费尚且难以保障法律援助案件的补贴，如果将非诉讼法律援助事务计入法律援助案件并给予补贴的话，则法律援助经费更显得捉襟见肘了。

　　四、非诉讼法律援助事务计入法律援助案件数三点思考

　　(一)、立法上应予明确

　　由于法律援助制度在我国发展的历程较短，难免粗糙概括，缺乏涉及方方面面的详细规定，各级法律援助组织和个人对《法律援助条例》的理解不同，运用起来也有差异，反映出单一的制度可操作性较差的缺陷。对于非诉讼法律援助事项应否计入法律援助案件及应否给予补贴，《条例》中也没有明确规定。对此，建议在立法中应明确非诉讼法律援助事务计入法律援助案件的规定，并明确非诉讼法律援助事务计入法律援助案件数的计算或折算方法。同时，在案件补贴方面，不仅规定法律援助案件的补贴幅度，对非诉讼法律援助事务的补贴也应给予幅度,使具体操作起来有章可循、有据可查。

　　(二)、加强非诉讼法律援助事务的审查监督

　　一是要求法律援助人员在办理非诉讼法律事务时必须严格按照《法律援助条例》和《律师和基层法律服务工作者开展法律援助工作暂行管理办法》的要求办理,对在援助过程中敷衍、推诿、刁难、拖延的，进行严厉的批评教育乃至行政处罚。二是回访当事人，通过当事人的满意度来进行非诉讼法律援助事务的测评。三是审查非诉讼法律援助事务的归档材料。对于咨询事项，通过查看其咨询解答记录审查其是否尽职，是否对当事人的来电来访提问给予了认真负责的回答。对于代书事项应审查其代书是否 “以事实为根据，以法律为准绳”，叙述是否全面、具体，说理是否充分、透彻，引用法律条文要恰当等等。对于公证、司法鉴定等法律援助应审查承办人是否认真履行职责，是否按照真实合法的原则为当事人提供优质高效的法律服务。

　　(三)、多渠道筹措法律援助资金

　　非诉讼法律援助事务计入法律援助案件数，必然大大增加法律援助经费的开支。因些，非诉讼法律援助事务能否计入法律援助案件数，很大程度上取决于法律援助经费的多少。而法律援助不应仅仅是政府的责任，更是社会的责任，大家的责任。在缓解法律援助与经费压力之间的矛盾中，我们在依靠政府投入的同时，应完备机制，加大宣传，多方位、多渠道地筹措资金。这样，才能更好地满足广大公民对法律援助的需求。一是争取地方政府对法律援助工作提供经费支持，形成以政府为主导、多渠道筹集资金的法律援助经费保障体系。建立起政府对法律援助的最低经费保障机制，并随着当地经济发展水平的提高不断增加经费支持，保障法律援助事业与经济、社会协调发展。二是积极拓展法律援助经费的社会捐助渠道，鼓励有条件的社会团体、企事业单位支持、赞助法律援助经费。三是充分发挥基金会及专项基金募集社会捐助的功能，发行法律援助彩票，广泛吸收社会资金和其他资源，扶持法律援助工作。