2011年印发的《人民法院案件质量评估指标体系》确立了新的调解考评体系，不仅新设了调解案件申请执行率，用以评估调解工作的效果，同时又将调解率定位为考评审判效果的正向指标，用以表征被考评法院化解社会矛盾的效果。鉴于实践中，调解考评体系对法院审判工作具有十分明显的激励、引导、规范和监督管理效应[1]，此次调解考评体系设计得是否合理，调解率能否承担起衡量审判效果指标的作用，则成为我们不得不思考的现实课题。
一、调解率功能定位的实践反思
（一）有关调解数据的两层表象
表象一：调解率持续走高。在调解政策的积极推动下，2002年以来全国法院再次兴起了一股“调解热”。不仅民事一审调解结案数逐年增加，从2003年的1322220件增长到2011年的2665178件，增长了一倍多；调解率也在不断增高，从2003年的29.94%逐年提升到2011年的40.63%。
表象二：调解质量问题逐渐显现。就在各地法院大力推进调解工作的同时，调解质量问题频现体现在：
一是案件调解后申请执行情况“普遍存在”。当前，调解案件进入执行程序已不是发生在局部地区或少数法院的个别现象，而成为一个全国性问题。[2]不仅如此，有些调解案件进入执行程序后，其执行难度甚至较判决更大。[3]
二是调解案件申请再审或信访率“比较突出”。从理论上讲，调解协议是当事人自愿协商的结果，不应出现调解后申请再审或信访等情形，但实践中这种情况却比较突出。
三是虚假调解现象“引发关注”。近年来，当事人通过虚构共同债务、合伙债务等方式，利用调解侵害案外人利益的现象也日益引起各法院的关注。
（二）调解率功能定位的表象反思
根据现行的《人民法院案件质量评估体系》，调解率被设定为衡量审判效果的正向指标，调解率越高，法院化解社会矛盾的效果越好，司法权威度也越高[4]。然而这或许只是对调解率的一种理想期待而已。如上所述，调解的实践与功能定位之间正呈现出一种现实对理想的背离。实践中，相当数量的调解案件进入到执行、申诉或信访，一定程度上存在的虚假调解，都使得调解率能否反映矛盾化解情况成为一个值得商榷的命题。同时调解中，权利人往往是出于对法院、对法官以及对义务人的信任，在做出较大让步的情况下才达成调解协议，因此其对利益兑现的心理预期往往比判决要高。在此前提下，一旦调解利益的实现还需要借助强制执行才得以完成，权利人难免会产生对调解的怀疑，甚至会进行申诉、信访，由此原本是当事人之间普通的民事纠纷就会演变成当事人和法院之间的矛盾，这无疑是对司法权威的一种伤害[5]。
因此，从调解指标数据的双层表象来看，将调解率列为效果指标是值得反思的，而究竟是什么因素促使调解率被设定为衡量审判效果指标呢。
二、调解率功能定位的深层追问
调解率被设定为效果指标，实际上是出于对调解具有化解社会矛盾、促进社会和谐功能的自信。换言之，深层次地探讨调解率是否是衡量审判工作的效果指标，就是评判调解是否是化解矛盾的最佳手段，调解结案是否等同于纠纷解决。
要分析这一问题，我们首先要看到2002年以来法院调解的再度兴起，是有其社会基础的。首先，调解的再兴是“社会转型”结构变革的结果。一方面，源自西方、注重形式主义的现代法律与我国旧有的城乡二元结构及“差序有别”的文化传统之间的隔阂在短期内还难以消除，在缺乏一个漫长而稳定的整合过程的情况下,现行法律和现代司法逻辑还难以对传统意义上人们的自治生活空间进行较为彻底的渗透和管理，一定程度上而言“依法审判”还难以在观念层面获得社会的足够支持。[6]另一方面，转型期社会价值多元、标准多重，当事人双方的诉辩主张都能找到各自的价值依据和观念支持，它们既没有价值位阶上的高低大小，也难以被作出“非此即彼”的果断抉择。因此，这些社会结构形态与价值观念，都与崇尚“一刀两断”式的判决模式天生存在一定的张力与冲突，这就为注重运用人情、风俗、惯例等社会资源的调解制度的再兴提供了广阔的社会空间。
其次，调解的再兴是法官“趋利避害”利益考量的结果。实践中，法官之所以愿意调解结案，除了受调解考核指标驱动外，还有调解制度本身的原因。一方面，调解可以避免法官在事实认定和适用法律上的困难。尤其针对法律规定与习惯法差异较大的案件以及法律尚无明确规定、难以依法裁判的案件，适用调解不仅可以避免判决可能出现的实质不公，还可使法官避免陷入法官造法的诟病。另一方面，调解可以提升法官的办案效率。当前案多人少已成为困扰法院工作的最大障碍，如何在一定时间内最大限度地结案已成为一线法官考虑最多的现实问题。而相较于判决，调解不仅在文书制作上比较简单，而且省却了法官调查取证的麻烦，无疑可以节省法官的办案时间。
再次，调解的再兴是当事人“投入产出”成本驱动的结果。现代社会中的人都是理性人，在开展社会活动时人们自然会考虑成本（不仅体现为金钱成本，还包括时间成本）和收益之间的比，并以此判断活动是否有效益，对纠纷解决方式的选择同样如此。在诉讼中，相较于调解，当事人在判决面前往往有种无力感，无法充分参与最终裁判结果的形成。为避免因结果难测可能承担更大的诉讼风险，当事人也愿意接受法院调解。[7]
当然，我们的这番分析只能表明调解的再兴并非是法院自身的一厢情愿，是有一定现实合理性的，并不意味着调解本身是完美的，调解功能是不容置疑的。毕竟民事诉讼的基本目的在于解决纠纷，调解的功能以及功能的大小还需要放置于纠纷解决的目的框架内去审视、去反思。
反思一：调解比判决更凸显效率吗？将效率引入纠纷解决领域，意味着要以最少的投入获取最大的解决纠纷效果。有学者认为，通过调解解决纠纷，无论对国家还是对当事人都是一种有效率的方式，对此笔者认为值得商榷。虽然调解在文书制作上较判决书更为简单，但这并不意味着调解的成本耗费更少、效率更高。一则因为审判程序具有不可回逆性，裁判所需要的案件事实一旦在法庭得到确认就不得推翻，而在调解过程中，任何当事人的任何一点固执都有可能使调解陷入僵持，需要重新沟通、协调，而这往往意味着工作要推倒重来[8]。二则当前随着民间调解、行业调解等多元纠纷解决机制的日益发展，适宜调解的案件大都通过上述程序得到有效化解，剩下的案件往往是当事人在利益冲突、情绪控制等方面较难处理的案件，这就意味着要促使这些当事人达成调解协议并不是一件容易的事情。因此，很难说调解比判决更有效率。
反思二：调解比判决更符合公正吗？公正是诉讼追求的目标所在。它不仅体现在个案公正，还包括要实现普遍公正。就调解而言，其考虑更多的是个案公正，通过当事人对纠纷解决的积极参与，确保解决方案符合当事人应有的利益状态，但这种解决方案往往缺乏普适性，难以为社会公众确立行为规则和行为导向。同时，在一些事实清楚、权利义务关系明确的案件中，一味进行调解会向义务人传递出无需充分履行义务的有利预期，长此以往会挫伤权利人的维权意识,消解义务人充分履行义务的规则意识，不利于形成规则之治。因此，在实现普遍公正方面，调解的效果似乎不如判决。
反思三：调解等同于案结事了吗？理论上，当事人自愿是调解运行的基本原则，纠纷的合意解决是调解获得正当性的前提。但在实践中，调解活动的启动权、调解过程的掌控权以及调解协议的促成权更多地集中在法官手中，在当事人意志和法官意志重合时,调解的确能实现纠纷解决的目的，但在二者出现偏差时,即使达成调解协议，也仅仅是纠纷解决的形式终点，并不意味着调解协议真正符合当事人的意思，也不意味着当事人之间的矛盾纠纷由此得到切实解决。因此，调解结案与纠纷解决之间并非是简单的一一对应。
综合以上分析，我们应该得出这样一个基本的判断：调解并非是万能的，调解结束只意味着“案结”，不完全代表“事了”，也难以推导出调解的效率更高、更符合公正要求的结论。因此，从这一角度出发，也不宜将调解率设定为衡量审判工作的效果指标。
三、调解考评体系的全面检讨
（一）目前的调解考评体系在指标设计上有待均衡
虽然同为审判权运行的重要方式，判决与调解在评估指标的设置上却并不均衡。一方面在各项指标中，除了新增设的调解案件申请执行率之外，以往直接针对调解的考评指标主要是一个正向指标——调解率，用以反映法院化解纠纷的能力。另一方面就判决而言，虽然也设置了一些正向指标，如一审服判息诉率等，但更多的则是改判发回重审率等逆向监督指标。这种考核指标设计上的不平衡性、调解考评指标的单一性与功能上的正向性，自然会引导各级法院和法官为提升自身的工作业绩，尽量以调解方式结案。
（二）目前的调解考评体系在考核内容上有待科学
当前调解率、调解案件申请执行率虽然分别被设定为评价审判效果的正向指标和逆向指标，但这两个指标在内容上却存在不周延之处。首先，就调解率而言，透过该指标，我们看到更多的是调解的“数量”，而非调解的“质量”。通过调解率，不仅无从考察调解是否符合当事人的真实意思、是否存在恶意调解等情况；无从监督是否存在久拖不调等影响调解效率的情形；更是无从得知调解结果是否为当事人和社会公众所满意。其次，就调解案件申请执行率而言，该指标也并不绝对地表示社会效果不好，调解案件进入执行程序后自动履行的，就很难将其归结为之前的调解质量不高。因此，这两个调解指标与所代表的效果内涵之间并非是一一对应的，都存在例外情形。
（三）目前的调解考评体系在考评方式上有待合理
目前的调解考评，一般是将各法院、法官的调解结案数进行一定的量化统计，然后以此为依据对被评估单位或个人的调解能力、工作效果进行评定，这种考评方式虽然具有简单、直观、易操作等优势，但同时也存在一定的机械化倾向。因为同一项指标数据虽然从数字角度看不存在任何差异，但其背后所隐含的工作量，却往往因案件性质、审理程序等因素的不同而存在较大差异。如果这些差异在指标数据的分值权重上不有所体现，则不利于对调解工作量的科学测定。虽然2011年颁行的《案件质量评估指标体系》对简易程序和普通程序在分值权重上进行了一定区分，但对不同审级、不同类型案件的调解难度差别以及由此所付出工作量的差异，却未予反映。
（四）目前的调解考评体系在考评依据上有待全面
案件质量评估指标体系作为一个整体，各指标之间存在一定的关联性，一些指标甚至存在此升彼降的关系，这就决定了各项指标只有保持在一定幅度之内，才能确保整个评估体系平衡发展，避免出现部分指标过高而其它指标又过低的现象。[9]而目前在案件质量评估指标体系中，只有评估指标本身，并没有配备一定合理区间作为参考，这就意味着评估体系对调解工作的引导，只指明了努力的方向，而没有标明努力的程度。这种考评依据的单一化，很容易滋生指标评估的异化，由此导致司法行为的异化，影响调解制度的良性运行。
四、调解考评体系的重构路径
（一）在考评理念上应当以调解质量为考评重心
当前，理论界有不少质疑调解评估指标的声音，但笔者认为调解考评体系仍具有其存在的必要。因为目前在法院内部，各项司法政策的贯彻落实仍需要通过各种激励机制及工作指标得以实现，调解也不例外。[10]当然，保留调解考评指标，并不意味着对现行调解考评体系不需作改革。从上面对调解考评体系的检讨可以看出，现行调解考评更多的是考察调解数量，而对调解本身的质量与效果则缺乏数据监督、指标监控，由此才导致调解行为不规范、调解质量不高等问题，因此今后在调解考评重心上应由调解数量转移到调解质量上来，围绕质量来科学设计调解考评体系。
（二）在考评体系上应当强调考评指标的全面系统
现行的调解考评体系只有调解率和调解案件申请执行率两项指标，不仅数量少，也难以对调解质量进行全方位监控。而完善调解考评体系，我们认为应从正反两方面着手。首先，正面指标不宜继续采用调解率指标，可用两个指标来代替，即调解后撤诉率和调解自动履行率。其中，调解后撤诉率是指调解后当事人撤诉的案件占全部调解结案的比例；调解自动履行率则是指调解后自动履行的案件占全部调解结案的比例。而反面指标，也不宜继续采用调解案件申请执行率，可用三个指标来代替，即调解案件强制执行率、调解案件信访率、调解案件再审率。
理由在于：一是调解率只能说明调解的结案情况，并不能反映调解的质量或效果，而只有调解后当事人撤诉或者当事人自动履行了调解协议，才真正彰显出调解的纠纷化解效果。
二是设置调解后撤诉率和调解自动履行率两个指标，有助于推动法官在调解过程中，增强调执兼顾意识，通过增设调解书履行保证条款、约定违约惩罚性条款、运用财产保全措施及采取调解协议督促履行制度等，提高调解书的自动履行情况，提升调解效果。
三是调解案件申请执行率不宜作为反映调解质量的逆向指标。正如前面所述，调解案件申请执行后，存在多种情形。对于申请执行后自动履行的案件，就难以表明调解存在质量问题；相应的只有调解案件被强制执行的，才有规范的必要。
四是应增设调解案件再审率、调解案件信访率等逆向指标，以全面反映调解案件的效果。一则是由于调解没有上诉审的审级监督，对于调解中所存在的违法调解、强制调解等问题，应当赋予当事人以申请再审和信访的权利，以充分保障当事人的合法权益。二则是为实践中备受质疑的“久拖不调”等问题提供一定的救济渠道。虽然理论界对“久拖不调”或“以拖压调”等做法提出批评意见，但在设置调解的效率指标上，笔者认为应当相对谨慎。一方面是因为何谓“久拖”难以界定，不同案件所耗费的时间不同，难以设定出一个统一的时间标准；另一方面是因为调解是一个复杂的过程，当事人从不理解到理解、从抵触到合作的转变，很多情况下是通过“时间策略”进行冷处理得以实现的。因此不宜对调解效率设置一定的考核指标。如果当事人认为法官的确存在明显的“以拖促调”等问题，可以通过申请再审或信访途径加以解决。
（三）从考评导向上应当强调分值权重与案件调解的难易程度、工作量相结合
不同程序、不同类型、不同审级的案件调解所花费的时间、精力与努力是存在差异的。首先，不同审级法院，开展调解的难易程度存在差别[11]。一般而言，一审是法院对纠纷的初次处理，往往具有较大的调解空间，而二审则不同，其所面对的不仅仅是当事人之间的纠纷，还包括一审法院作出的裁判，调解空间相对较小，尤其是一审的胜诉方往往很难接受二审法院的调解方案。[12]其次，不同类型案件，开展调解所付出的工作量也存在差异。如婚姻家庭类案件，由于需要保持某种社会关系的存续，更注重社会因素，因此易于调解；而公司、保险、知识产权等经济纠纷，即便存在保持某种社会关系的需要，但经济因素在纠纷解决中的作用更大，当事人考虑更多的仍是经济利益，所以调解难度较大。[13]
因此，鉴于不同审级、不同类型案件进行调解所付出的工作量有所不同，在设计调解考评体系时，还应当根据案件调解的难易、付出工作量的多少，分别设定不同的分值权重，使分值权重和案件调解的难易程度、工作量的大小成正比例关系。
（四）从考评标准上应当明确各项考评指标的合理运行区间
要确保案件质量评估指标体系的有效运行，需要明确各个指标数据一定的合理运行区间。首先，这种运行区间，并非是主观臆造的，而是由审判规律所决定的。即便是调解率，虽然近年来各地法院都将其作为衡量审判工作的效果指标，但该项指标总体上仍维持在一定区间之内。其次，指标的合理运行区间并非是一成不变的，而应随着一个阶段审判工作形势的发展变化适时调整，以保证运行区间的合理性。再次，在确定各项指标的合理运行区间时，可以以辖区法院内某一项指标在一定时间内数据的平均值为基础，并综合考量该指标数据的最高值、最低值及最高值、最低值之间的差距等因素，从而确定该项指标数据的基数，进而在该基数的基础上确定一定的比例作为指标的合理运行区间[14]。
（五）在考评效果上应当注重发挥调解指标的激励功能
目前，个别法院明确规定辖区法院的调撤率应达到一定比例以上。这种强制性规定，难免会使法官受到调解率的意识强制，他们也往往会通过审判工作将这种强制转嫁由当事人来承受[15]，从而导致强制调解现象的发生，因此我们认为在调解考评指标的运用上，应由刚性强制调整为柔性引导，注重发挥考评指标的激励功能。具体而言，体现在两个方面：一是从面上来讲，可将调解工作业绩与法官的业绩考评体系相挂钩，对调解自动履行率和调解后撤诉率高的法官，给予一定的精神和物质奖励。二是从点上而言，可围绕重大、疑难、复杂案件设立调解质量奖。针对人数众多的共同诉讼、集团诉讼等案件，调解成功并兑现当事人权益的，一方面可通过给予承办法官一定奖励等方式，充分调动法官调解结案的积极性，另一方面可精选部分优秀调解案例，适时出版以供广大法官学习借鉴，以最大限度地推动调解工作发展。
