当前政府信息公开行政案件探究

    【提要】当前政府信息公开行政案件以不服不公开决定为主，涉及事由较多，但原告类型和诉请理由相对集中，并有多个当事人分别申请公开同一政府信息的情形。文章分析了政府信息公开案件的难点和成因，并提出以个案特性为基础，准确把握政府信息公开的理论内涵与实践尺度；以案件为指引，逐步推动政府信息公开的立法完善；以法院为平台，着力构建政府信息公开的沟通互动环境。

    随着社会主义法制的健全和公民权利意识的提高，政府行政管理的透明度和公众知情权的保护日益受到关注和重视，《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)的出台，从更高的法治层面上促进了政府的法制化建设。《条例》实施后，政府信息公开的范围进一步扩大，公开方式从主动公开为主，向主动公开与申请公开并重转变，申请公开的数量猛增。同时，由于政府信息面广量大，纷繁复杂，牵涉到社会的方方面面，而公民对信息的选择及描述又受到其自身的主客观因素的影响，提出的要求多种多样。行政机关对政府信息公开申请的处理难以与申请人的要求完全吻合，由此引发的以政府信息公开为案由的诉讼已成为行政审判的一个重要课题。

    一、政府信息公开案件的现状分析

    (一)政府信息公开案件以不服不公开决定为主，部分涉及公开决定

    从政府信息公开案件的诉讼指向来看，当事人主要是针对行政机关作出的不予公开决定提起诉讼，少部分则是认为行政机关公开信息的内容方式不真实或不符合申请要求。在2009年市二中院受理的政府信息公开案件中，一审案件17件，诉不公开决定的案件约占总数的88％；二审案件86件，诉不公开决定的案件约占89％。其中，诉不公开决定案件中，当事人均对行政机关提供信息的形式及真实性有异议，因而提起诉讼。

    (二)不公开案件涉及各种事由，但争议点相对集中

    现实中，行政机关对政府信息公开申请的处理，往往以申请人申请公开的事项指向不明确、非政府信息、非其公开职责、另按有关规定公开、信息不存在和涉及商业秘密、国家秘密以及其他不予公开事项作为作出不予公开答复的具体事由。数据显示，政府信息公开案件中，行政机关作出不予公开答复的依据几乎涵盖了《条例》所规定的所有不公开事由，其中信息不存在、非其公开职责和涉及商业秘密、国家秘密是争议比较集中的部分，数量达半数以上。

    (三)提起诉讼的原告相对集中，诉请理由基本相同

    在政府信息公开案件中，部分当事人，特别是涉及房屋动拆迁的当事人，为达到政府信息公开以外的其他目的，反复提起类似甚至与自身没有利害关系的公开申请，在得不到满意答复甚至在行政机关已将其申请公开的政府信息予以公开的情况下，反复提起多起政府信息公开诉讼，导致滥诉。

    (四)出现多个当事人分别申请公开同一政府信息

    审理中还发现，不同当事人(常常是同一拆迁基地的居民)分别就相同文件向行政机关提出政府信息公开申请，政府部门分别作出公开或不公开决定之后，其又分别提起诉讼。对涉及该文件的政府信息公开答复的行政行为，尽管法院已经对在先的诉讼作出司法判断，但因为是不同的当事人对同样的答复提起诉讼，不适用诉讼中所谓“一事不再理”原则，法院不得不对同样的答复反复进行审查，并作出裁判。

    二、政府信息公开案件的成因分析

    (一)政府信息的特征给政府信息公开带来基础难度

    一般意义上的信息，必须具备两个要素：一是形式性，为某种形式或载体表现、传递而能被感知；二是实质性，必须具有一定的内容。就政府信息而言，除具备信息的原有要素外，对于拥有信息的主体和主体拥有信息的途径也有了要求，即主体性和途径性。政府信息是政府机关在管理或提供公共服务过程中制作、获得或拥有的信息。同时，政府基于其职权或地位自然拥有的信息也属于政府信息的范围，它可能并不存在于具体的政府管理活动中，而这方面的信息却占有很高的比例。由此，政府信息可以被定义为各级人民政府及其职能部门以及依法行使行政职权的组织在其管理或提供公共服务过程中制作、获得或拥有的信息。1《条例》第二条规定为：“政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。政府信息不但包括形式性、实质性、主体性和途径性，而且还具有交叉性。信息是多种多样的，政府信息是因管理的主体的不同区别于其他社会信息，但信息的内容不会因为拥有主体的不同而呈现绝对分离的状态，同样的信息也有可能通过不同的途径为非政府主体所获取，因此政府信息与其他信息极有可能存在交叉状况。另外，在我国，一个有趣的现实问题是，部分非政府信息被政府机构所拥有和管理；部分政府信息却被非政府组织所拥有，政府信息和其他社会信息的界限在一定情况下显得模糊不清。政府信息的这些特征，对《条例》所规定“政府信息”的判定提出了较高的认识要求，其内涵和外延的认定极易在当事人与行政机关之间形成理解分歧，从而引发诉讼。同时，也对处理此类案件的法官提出了较高的法律解释和应用要求。

    (二)申请公开内容的确定范围给政府信息公开带来规范难度

    目前，在申请公开内容的确定这一涉及到具体操作的问题上，还没有任何规范性文件可循。尽管在政府信息公开申请表中设置了“对信息描述的填写要求”，但是仍然显得笼统而缺乏操作性。行政机关可能以申请人无法准确描述从而使行政机关无法确定公开内容为由，予以驳回。此时没有任何监督力量介入，当事人的合法知情权也就无从保护。在实践中，行政机关通常所使用的信息公开内容确定要素为“名称、文号、或者其他特征描述、载体形式”。这些确定要素，实际上只是将当事人需要公开的信息局限于有较为固定的成文形式。对于信息相对不对称的当事人来说，无从了解名称、文号，也无法进行特征描述，要对公开内容进行确定、进而公开信息很可能成为一句空话。这使得为方便百姓获取信息而提供的申请表又在某种程度上流于形式了。申请人若仅仅提供了有关信息的线索，行政机关可能以信息难以确定或者指向不明确等理由不予公开，由此引发的争议又引起诉讼，法官在具体处理中往往也是无具体规范可循，为案件审理带来难度。

    (三)信息公开要求的纷繁复杂给政府信息公开带来现实难度

    申请人要求公开的信息内容繁杂、牵涉面极广。其复杂性主要体现在，一是主动公开与被动公开并举，增加了公开的不确定性。政府信息公开分为两个类别：一类是主动公开。目前实践情况比较好，许多行政机关都开辟了专门的信息平台，适时公布一些行政规章与重大事项，特别是一些突发事件，诸如自然灾害、公共卫生事件的公开，确实起到了让公众了解实情、稳定情绪、主动配合的作用。由此而引发的诉讼极为少见，即使偶发诉讼，也以所谓的“公益诉讼”居多，由于目前我国行政诉讼法规定以起诉人与被诉行政行为之间存在利害关系作为案件受理的必要条件，故对于此类起诉，通常以无法律上的利害关系裁定不予受理起诉，并建议由其他非讼途径解决。第二类是申请公开。也就是被动公开。申请公开中有“涉己”的(即申请人为维护自身权益而申请公开相关信息)和“不涉己”的(即不直接涉及自己的个体利益，而是为了维护公民的知情权，申请公开其认为社会公众需了解的信息)两种情况。这一类别是政府信息公开中的一大难点，也是引起纷争的集中点。二是公民的申请五花八门，情况各异，审判时难以系统细致地予以归类处理。如：(1)公民对所求信息的描述不确切，造成难以确定，无从寻找。(2)公民所求信息无文本、无记录。比如行政机关的有关会议只有内部纪要或者记录，没有形成正式文本。属于行政机关自由裁量范围内事项的，政府处理时也很难有正式的文件依据。(3)公民所求信息无现存文本，而是散见于相关部门和一些资料中，需加工整理。比如有人申请公开某地行政机关每年的公务招待费，就必须将各机关的数量进行汇总。内容能否公开且不说，数额本身就有待推敲了。(4)公民所求信息超出了政府信息范围，或者是交叉性信息。有些信息属于一些企事业单位，属内部经营管理的范围，行政机关很难区别协调公开。(5)公民从不同角度重复申请公开。有些信息已经在政府信息平台上公开，但申请人可能不知晓，也有明知已经公开而故意为之，要求政府重复公开。

    (四)信息公开事关遵守保密规定给政府信息公开带来平衡难度

    《条例》实施后，政府信息的公开范围得到了极大地拓宽，其中必然涉及到保守国家秘密、维护商业秘密和保护个人隐私的问题。政府信息公开，打造透明政府固然重要，但遵守保密规定，维护国家利益和公民合法权益也同样神圣。因此，政府信息公开与国家秘密、商业秘密及个人隐私的保护是一个矛盾的两个方面。《条例》第十四条规定“行政机关在公开政府信息前，应当依照保密法以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查”，“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。”如何做到在保守国家秘密、保护商业秘密及个人隐私权的同时，最大限度地保障公民的知情权，就显得至关重要。在实践中极易出现这样的倾向：要么以保密为由，将应公开的信息一概拒之门外；要么不管保密与否和盘托出，乃至违反了保密规定或者侵害了他人权益；要么公布当时认为与保密无关的信息，但在事后出现了连锁反应和负效应，给工作造成了被动和损失。因此，平衡“公开”与“保密”的关系，成了目前政府信息公开中必须重点解决的难题。

    三、政府信息公开案件的对策

    (一)以个案特性为基础，准确把握政府信息公开的理论内涵与实践尺度

    首先，要把握行政权力与公民知情权的平衡。为实现政府的决策功能，适当地赋予行政机关不公开某些信息的权力，也属于一种特殊的行政权力。但随着《条例》的实施，公民知情权逐步扩大。在适当维系这种有限的行政权力的同时，应把握行政权力与公民知情权的平衡。知情权是民主政治的基石，是随时代的发展而出现在权利体系中的新成员，其中蕴涵着自由和平等的基因，代表着现代人权的最新发展方向。以行政法治的视角来看，知情权最为突出的反映就是政府信息公开。因此在政府信息公开案件中，无论个案特性如何，法官应当从我国社会主义法治进程不断前进和发展、公民权益受到前所未有重视的社会大背景角度出发，在自由心证过程中，既不能为了维护行政机关一时的行政功能而忽视对公民知情权的保护，也不宜出于媒体舆论等社会压力肆意扩大公开范围，忽视行政机关在处理政府信息公开申请时的合理自由裁量权力。

    其次，要把握政府信息公开案件的关键问题。《条例》实施以来，随着政府信息公开个案的不断累积，法律实施，特别是《条例》中涉及的很多关键问题也逐步浮出水面。如政府信息的内涵外延、对行政机关答复信息不存在的举证责任分配、涉及国家秘密、商业秘密的标准和司法审查方法、“对公共利益造成重大影响”规定、关于“属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径”和对不属于本行政机关公开但能够确定该政府信息的公开机关、被申请的行政机关不正确及时告知申请人该行政机关的名称、联系方式等问题。这些问题往往是案件审理的关键所在，但在理论理解和实践操作中均存在差异，有些甚至差异颇大，因此在案件审理中。需要结合具体个案，既从理论的高度宏观把握，扩大法官之间、法院之间、法学界内的交流讨论，在这些关键问题上形成相对统一的意见，防止出现个案判决的极端相异性；同时又要掌握实践尺度，结合个案差异，使判决贴合现实，保障当事人的合法权益，维护行政管理秩序。

    第三，要把握政府信息公开案件的操作要点。政府信息公开案件的操作要点一般包括确定要求公开的信息、是否属于政府信息、该信息是否存在以及是否公开。这些要点既是典型公开案件均会涉及的内容，也是政府信息公开案件中较为理想的审理逻辑顺序。信息确定是案件的起点，只有对其予以确定，才能确立案件分析评价的实体要素，否则就只能凭空判断当事人申请的信息不存在或者不能公开，“事项指向不明”是这一阶段的不公开理由；是否属于政府信息是以“政府信息”的内涵外延为依据对该信息进行性质判断，若是政府信息，方能进行存在与否以及是否公开的行为判断，“不属于政府信息”是这一阶段的不公开理由；信息存在是信息寻找的事实性结论，虽然该结论就政府信息公开案件而言已经走到了案件审理的终点，但是对于其他案件却有着重大意义，如应存在而不存在的信息是否意味着行政机关没有履行法定职责等，还需指出的是“是否属于政府信息”有时可以与“是否存在”同时考虑；是否公开是典型公开案件的标准终点，涉密保护、公共利益、社会稳定、国家利益等均是这一阶段的重点。由于公开案件牵涉面广，涉及点细，在审理中比较容易出现顾此失彼或者概念忽略混淆的状况，把握政府信息公开案件的操作要点，有利于整个案件的准确处理。

    (二)以案件为指引，逐步推动政府信息公开的立法完善

    政府信息公开案件的数量攀升和类型多样化，也促使法院能多角度发现问题，从而推动政府信息公开的立法性完善。从案件审理情况看，主要有以下几个方面：一是完善行政审核机制。在《条例》和地方的实施细则中已明确了一定的程序，但由谁拥有最终的审核公开权力尚不够明确。信息公开内容事关重大，信息来源多种多样，公开方式区分主动公开和申请公开，还有部分涉及保密规定，应当对审核制度作分类处理，以申请机关(职权机关)决定为主，特殊机关处理为辅。二是完善保密审查机制。政府信息“以公开为原则，以不公开为例外”，给保密工作带来了很大的挑战。正如德国法学家乌·金德霍伊泽尔所说，“社会的安全阀随着现代化程度的不断提升而不断的脆化。”2政府公开的所有信息，必须经由保密机构作详细审查，要履行严格的保密签批手续。。三是完善监督制约机制。在同级政府中建立政府信息公开的监督机构，特别要注重上级政府对下级政府的监督，信息公开行政复议要注重对内容的审查。对信息公开内容能全部确定而未全部公开、对公开失真甚至弄虚作假的责任人要进行追究。四是完善保障救济机制。要真正将政府信息公开列入政务公开的重要内容，以保障公民的合法权益。人民法院要维护独立审判权，加强对政府信息公开的研究，充分调动审判资源，确保客观、公正地对此类案件进行审判。五是完善政府信息公开立法。目前，《条例》只是一个行政法规，当其遇到与有关法律抵触情况时，也就只能让步。比如某地有人申请公开公交运营成本，政府予以拒绝，理由是公交运营成本属于商业秘密，而支持此说法的是《反不正当竞争法》，其法律效力要比《条例》要高。因此，经过一段时间的实施，有必要制定《政府信息公开法》，通过提高位价来确保政府信息公开的措施落到实处。

    (三)以法院为平台，着力构建政府信息公开的沟通互动环境

    政府信息公开经过了较长时间的实践过程，积累了一些经验，但同《条例》的要求相比，相差甚远。行政机关和公民均体现了较严重的不适应性。法院作为较为中立的司法审判机关，有必要体现“人民司法”的社会功能，着力构建政府信息公开的互动环境，营造良好的社会氛围。一是着力转变思想观念。总体观念上要真正从“不公开为原则，公开为例外”，转到“公开为原则，不公开为例外”上来。法院要推动整个社会，特别是行政机关，真正将政府信息从独享资源转到社会大众的共享资源上来。二是着力转变公开途径。要遵循公平、公正、便民的原则，促使行政机关进一步加强软、硬件建设。逐步扩大主动公开的信息量，减少申请公开的信息量，努力节约行政和司法资源。三是着力加强释法工作。努力提高公民的法律意识，引导其依法申请公开信息，依法保护合法权益，依法行使诉权，以共同构建政府信息公开合法有序的互动环境。