诉调对接背景下调解协议司法确认程序之分析

【提要】诉讼外调解协议效力问题是诉讼与调解对接制度的重要组成部分，亦是多元纠纷解决机制相互衔接及体系化的重要一环。新《民事诉讼法》第194、195条规定调解协议司法确认程序具有重要的司法意义，但在实践中仍存在颇多待完善和明确之处。本文通过梳理司法确认程序的历史沿革，从司法审判实践角度出发，分析论证了调解协议的确认范围、审查部门、审查方式以及救济途径等实践难题，对构建多元纠纷解决机制具有实践意义。

此次修改的《民事诉讼法》增加了调解协议司法确认程序，这是在我国建立健全多元化纠纷解决机制和推进诉调对接的大背景下作出的新规定，是我国近年来审判实践经验积累的结晶。本文主要从司法确认程序的相关规定，尤其是从新《民事诉讼法》第194、195条入手，结合民事诉讼法的理论，围绕审判实践中调解协议司法确认程序的操作难题进行分析，以供实践参考。

一、立法梳理：司法确认程序的历史沿革

为解决非讼调解协议的效力问题，最高人民法院先后出台了多个司法解释和指导文件，比较全面地就非讼调解协议的性质、争议的解决程序及司法确认其效力的程序等作了比较具体的规定。与此同时，《人民调解法》和新修改的《民事诉讼法》也对此作出相应的规定。

2002年11月施行的《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》(法释〔2002〕29号，以下简称《2002年若干规定》)第一次将人民调解协议确定为民事合同性质，这在制度上解决了人民调解协议的性质和效力问题¹。同时也规定了调解协议无效和可变更、撤销的法定情形²。该规定实质上是对当事人就人民调解协议发生争议时如何经由诉讼程序加以解决作出了基本规定。

2004年11月施行的《最高人民法院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》(法释〔2004〕12号，以下简称《2004年若干规定》)第一次规定了对调解协议进行司法确认的程序³，并对不予确认的情形进行具体规定，涵盖了《2002年若干规定》的有关内容。

2007年最高人民法院《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》(以下简称《2007年若干意见》)规定了人民法院应当事人的申请对调解协议或者和解协议进行审查的内容要点⁴，增加了当事人处分权和保护案外人权益的内容,其目的在于规制诉讼实践中频现的双方当事人“手拉手”打官司,利用法院调解书侵害案外人权益的现象。

2009年7月施行的《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》(法发〔2009〕45号，以下简称《2009年若干意见》)对各类调解、仲裁与诉讼的衔接机制进行了规范，扩大了赋予合同效力的调解协议的范围，允许当事人申请确认和执行调解协议。该规定对2002年以来推进调解的成果作了总结与明确，也为以后的诉调对接立法与实践奠定了基础。

2010年8月颁布、2011年1月1日起施行的《中华人民共和国人民调解法》(以下简称《人民调解法》)是我国第一部系统规范人民调解的法律，从立法上明确人民调解协议具有法律约束力，当事人应当按照约定履行，并对调解协议的确认程序作出相应规定⁵。《人民调解法》的实施，标志着诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制改革进入了一个崭新的发展阶段。

2011年3月施行的《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》(法发〔2011〕5号，以下简称《司法确认程序》)对司法确认程序的一些具体问题予以明确，进一步明确和细化了司法确认案件的程序问题，包括确认的条件和范围、管辖法院、提交材料、审理期限、审查方式、确认方式及效力、案外人权利救济方式等等。

二、重要意义：新增调解协议司法确认程序

2012年8月31日修改通过并于2013年1月1日正式施行的《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称《民事诉讼法》)，在特别程序中设单节共两个条文即第194、195条对调解协议司法确认程序作出专门规定，第194条规定：“申请司法确认调解协议，由双方当事人依照人民调解法等法律，自调解协议生效之日起三十日内，共同向调解组织所在地基层人民法院提出。”第195条规定：“人民法院受理申请后，经审查，符合法律规定的，裁定调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请执行；不符合法律规定的，裁定驳回申请，当事人可以通过调解方式变更原调解协议或者达成新的调解协议，也可以向人民法院提起诉讼。”此次民事诉讼法新增调解协议司法确认的程序规则具有重要的现实意义和长远的历史意义。调解协议司法确认范围的扩展，保持了司法确认制度体系的开放性和前瞩性，适用的灵活性和针对性，有利于完善我国诉讼与非诉讼衔接机制。与此同时，司法确认制度一定程序上可在全社会倡导和推动一种旨在增进理解、消除对抗、面向未来的纠纷解决文化，引导当事人通过对话协商、妥善化解矛盾纠纷。

对当事人而言，司法确认程序有利于当事人便捷高效地化解矛盾，减轻诉累、降低诉讼成本和风险。对法院而言，司法确认程序有利于缓解有限的司法资源与日益增长的纠纷解决需求之间的矛盾，提高审判质量和效益。对调解组织而言，司法确认程序有利于充分发挥各类调解组织的职能作用和调动其积极性，提高其权威和地位，鼓励各类调解组织的发展。对社会而言，司法确认程序有利于丰富人民群众和法院参与社会管理和公共服务的途径，降低纠纷解决的社会成本，维护社会的和谐稳定。

三、分析：司法确认程序的实践难题及解决方案

(一)确认范围：其他调解组织达成的调解协议亦可申请

新修改的《民事诉讼法》第194条规定，申请司法确认调解协议，由双方当事人依照人民调解法等法律，自调解协议生效之日起30日内，共同向调解组织所在地基层人民法院提出。其并未明确规定确认调解协议的范围，但从条文表述上看，此调解协议是依据双方当事人依照人民调解法等法律而达成的，即此调解协议的范围应当包括但不限于人民调解法所规定的调解协议的范围。《人民调解法》第33条亦明确规定当事人对人民调解委员会主持达成的调解协议可以申请司法确认。对于当事人就其纠纷申请其他调解组织，如商事调解组织、行业调解组织或其他具有调解职能的社会组织调解主持下达成的调解协议，是否可以申请法院予以司法确认，新《民事诉讼法》第194条并未作出明确的列举性规定。但《2009年若干意见》规定，经商事调解组织、行业调解组织或其他具有调解职能的社会组织调解后达成的具有民事权利义务内容的调解协议，经双方当事人签字或者盖章后，具有民事合同性质，经调解组织和调解员签字盖章后，当事人可以申请有管辖权的人民法院确认其效力。《司法确认程序》亦明确规定，经人民法院建立的调解员名册中的调解员调解达成协议后，当事人申请司法确认的，参照《司法确认程序》的有关规定办理。

据此，笔者认为，根据上述调解组织在化解相关行业领域纠纷和维护社会稳定发挥的重要作用，同样需要司法确认程序为此类调解协议提供法律保障，结合之前的规定及新民诉法第194条的立法精神，可以理解为申请司法确认的案件范围不限于人民调解组织达成的调解协议，也应包括其他调解组织达成的调解协议。

(二)审查部门：司法确认案件由专门部门统一办理

《司法确认程序》第4条规定，人民法院收到当事人司法确认申请后，应当依法对此申请进行必要的审查并在3日内决定是否受理。人民法院决定受理的，应当编立“调确字”案号。但对于当事人申请是否受理的审查部门，现有法律或司法解释并没有明确规定，实践中大多数法院都是由立案庭负责进行审查，笔者认为，从方便当事人及便利与调解组织联系的角度，也可以考虑由人民法庭对当事人的司法确认申请直接予以审查和立案。

《司法确认程序》第6条规定，人民法院受理司法确认申请后，应当指定一名审判人员对调解协议进行审查，但没有明确由哪个部门负责审查。实践中各地法院的做法不一，既有立案部门、审判业务庭，也有诉调对接工作中心、调解办公室等部门。考虑到此类案件相似性较强又相对简单，且不涉及实质的权利义务关系，由某一部门统一归口审查，可减少时间成本，统一衡量尺度，提升办案效益。是故，笔者建议确认调解协议案件采用专门部门统一审查的方式，而不应按照法律关系分散到各个部门，而为保证程序的公正，按照“立审分离”的原则，由诉调对接中心(未设立则确立某一业务庭)或人民法庭专门办理司法确认案件。

(三)审查方式：形式审查和实质审查相结合

此次修改后的《民事诉讼法》对审查方式没有具体涉及。《司法确认程序》规定采取书面审查与庭审相结合的审查原则，审判人员运用书面审查的方式，通过对当事人申请、调解协议、有关证明材料的审查，来确定调解协议是否符合确认条件。如果审判人员认为通过书面审查尚不能确认调解协议的合法性，可以通知双方当事人同时到场，当面询问当事人，包括是否理解所达成协议的内容、是否接受因此而产生的后果、是否愿意由人民法院通过司法确认程序赋予该协议强制执行的效力等。笔者认为，法院审判人员对司法确认案件进行审查时应以书面审查为主，必要时辅以庭审审查，既符合特别程序适用略式非诉程序的要求，又有利于保障案件能够得到公正合理的处理。

就法院对调解协议的审查要求而言，一般分为形式审查和实质审查两类。形式审查一般仅审查是否超过申请期限、申请确认的事项是否属于法院的管辖范围，当事人是否具有相应行为能力等事项。实质审查则要求不仅审查程序性事项，而且要审查调解协议是否是当事人的真实意思表示，是否违反法律、行政法规的强制性规定，是否损害国家、集体利益及第三人的合法权益，是否损害社会公序良俗等等。而除《司法确认程序》规定人民法院对调解协议应当进行实质审查外，前述相关规定包括新的《民事诉讼法》未对调解协议的审查形式作出规定。笔者认为，仅对调解协议进行形式审查可能难以发现违法、虚假或者违背社会公序良俗的调解协议，如果因为审查不严而确认了这些调解协议的法律效力，必然会损害人民法院的司法权威，也不利于彻底化解矛盾纠纷和维护社会和谐。尤其是现阶段，在我国的调解组织尚待健全、调解人员的素质有待提升、调解协议的质量难以保障的情况下，进行实体审查显得尤为必要。当然，对于案情相对简单、法律关系相对清晰的案件，法院可以在书面审查后直接予以认定，但也要采取必要措施防止虚假调解案件。采用上述平衡的方案，可以节省司法资源，提高案件质效，且可兼顾司法公正和权威。

(四)救济途径：司法确认程序的公正保障

法院在对司法确认案件作出裁定时存在出现错误的可能性，主要表现为两种情形:一是司法确认裁定对当事人产生的错误，比如超出当事人调解协议内容的确认裁定、对不得确认之事项进行了确认;二是当事人调解协议涉及第三人的利益，司法确认裁定损害了第三人的利益。因法院对该类案件采略式程序进行审理，未为案外第三人提供程序参与的机会和保障，不可避免地会有司法确认裁定损害第三人利益的情形发生，对案外第三人提供程序救济就显得尤为必要。

1.当事人可否申请再审进行权利救济。若当事人事后发现确认裁定超出调解协议范围或者调解组织出现违反职业道德的行为之时，其能否按照再审程序加以救济，答案是否定的，主要基于以下理由：第一，司法确认程序采一审终审制，制度上并未为当事人提供审级救济的程序保障，按诉讼法理来讲，原则上不能上诉之裁判，也无再审救济之必要。第二，按现有法律规定，再审程序是对原裁判在事实认定、法律适用等方面存在的错误进行审理并加以纠正，而在司法确认案件的审理中，法院并不对案件事实本身进行审理，也不适用法律对案件实体关系作出裁判，不符合再审事由和再审对象的要求;第三，法院适用再审程序纠正已确定裁判之错误时，适用的程序为诉讼程序，即第一审普通程序或者第二审程序，而司法确认程序为略式程序，适用这一程序作出的确认裁定若适用再审程序加以纠正，其正当性便是一个值得质疑的问题,即确认程序是非讼程序，而纠错程序却是诉讼程序。

综上，笔者认为，就司法确认裁定错误对当事人的救济，应当适用非讼程序的法理，即当事人向原审法院提出申请，并由原审法院指定新的审判人员适用原司法确认程序予以撤销并作出新裁定。

2.第三人撤销之诉：案外第三人的救济途径。由于非讼程序采用略式程序，程序保障供给不足，实践中确实可能存在调解协议侵害案外人合法权益的问题，比如当事人恶意串通、通过虚假调解侵害案外人财产权益的情形。但新的《民事诉讼法》对司法确认案件中所涉及的案外人权利救济问题，未作出具体规定。

《司法确认程序》对调解协议侵害案外人权益采取了案外人撤销之诉的救济模式，其第10条作出了明确规定⁶。而新修改的民事诉讼法亦明确认可第三人撤销之诉。是故，笔者认为，从非诉程序的法理和制度设计上，允许案外人申请撤销司法确认裁定较为科学和合理，首先是司法确认程序本身未赋予第三人保障其权益的机会，对其权利救济设置较低的门槛可平衡各自的利益保护；其次是较审判监督程序启动难度较大，且主要针对双方当事人之间实质权利义务关系争议的生效法律文书而言，第三人撤销之诉是更合理的选择；最后，借鉴国外的立法例，如法国对不服司法确认调解案件之救济亦采用第三人撤销诉讼。

结 语

多元纠纷解决机制的相互衔接及其体系化是当前着力推进的司法改革目标之一。诉讼外调解协议的司法程序审查可以为实现诉讼与调解两种纠纷解决方式的顺利对接提供解决路径，需要在司法实践的基础上进行完善，以更好地构建多元纠纷解决机制。