坚持实体与程序并重 促进执法部门依法行政

【背景】

　　行政诉讼系我国三大诉讼制度之一，在保护人民群众合法权益、监督行政机关依法行政、助力法治政府建设和推进全面依法治国进程中发挥着重要的职能作用。近年来，随着依法治国战略的进一步推进，各级行政机关依法行政水平不断提升，法治政府建设各项工作稳步前行，但部分行政机关在执法过程中仍存在对实体认定不尽准确、对行政程序的合法性重视不足等问题。

　　作为福建省厦门市行政案件相对集中管辖法院，集美区人民法院积极适应新形势新任务，严格细致查明案情，坚持裁判协调并举，加强府院良性互动，全面发挥行政审判职能，妥善化解行政争议，促进依法行政。2017年，集美法院累计受理行政诉讼案件242件，非诉行政审查案件221件。在行政诉讼案件审理以及非诉行政案件审查中，集美法院就发现的部分共性问题，及时进行总结分析，适时向相关部门发送司法建议书。

　　【建议】

　　福建省厦门市集美区人民法院司法建议书

　　厦集法建〔2018〕第1号

　　厦门市环境保护局集美分局：

　　关于你局向我院申请强制执行厦门市金锐达工贸有限公司（〔2017〕闽0211行审36号）、厦门弘天诚机械有限公司（〔2017〕闽0211行审98号）、厦门金俊菲工贸有限公司（〔2017〕闽0211行审197号）三起案件，我院在审查过程中，发现存在以下问题：

　　一、重复处罚。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”在〔2017〕闽0211行审36号案中，你局于2016年7月11日对被执行人厦门金锐达工贸有限公司作出厦环（集）罚决字〔2016〕28号《行政处罚决定书》，认定被执行人于2010年开始在苑亭路64号正式投产金属件的来料喷塑以来，未向环境保护行政主管部门办理环境影响评价审批手续，对被执行人厦门金锐达工贸有限公司处以6万元罚款。但你局于2014年7月8日作出的厦环（集）罚决字〔2014〕54号《行政处罚决定书》中以相同的事实和理由，对被执行人处以7万元之罚款。前述两份处罚决定书，对被执行人相同的违法行为进行了两次罚款处罚，属于重复处罚之行为。

　　二、送达程序不符合法律规定。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第八十五条、第八十六条之规定，受送达人是法人或者其他组织的，应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、组织负责收件的人签收；受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。在〔2017〕闽0211行审98号案中，你局主张对于案涉行政处罚事先告知书、行政处罚决定书所采取的送达方式均为留置送达，但根据你局所提供的申请执行证据材料，无法看出被执行人厦门弘天诚机械有限公司的法定代表人在场或相关工作人员拒绝签收相关文书，故不符合留置送达的条件。

　　根据《中华人民共和国民事诉讼法》第九十二条第一款之规定，受送达人下落不明，或者用本节规定的其他方式无法送达的，公告送达。公告送达系在受送达人下落不明，或通过其他合法送达方式均无法送达的情况下方可采用。在〔2017〕闽0211行审197号案中，在案涉催告书的送达上，你局向本院提供的证据材料不能体现在公告送达前其已通过其他方式但无法送达，故你局直接采取公告送达的方式对被执行人厦门金俊菲工贸有限公司进行送达，不符合公告送达的条件。

　　为了有效避免行政相对人因上述方面的问题对行政执法公信力产生质疑，进而导致可能的被诉、败诉风险，特建议：

　　一、严把案件质量关，在处罚前及时对类似案件进行梳理，避免出现重复处罚之情形。同时在案件中注重对于案涉违法行为相关证据的收集、整理、固定和存档工作，确保对行政相对人作出的相关行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿。

　　二、进一步提升行政执法程序的合法化、规范化水平，在案件文书送达等程序性工作中严格遵守法律法规对于此类事项的规定，特别注意对文书采取留置送达、公告送达的前提条件，并加强对相关程序性证据的收集、固定工作，真实、完整地记录和彰显依法行政过程，重视法律适用的完整性和严谨性，进一步提升执法公信力。

　　以上建议请予以研究考虑，如有反馈意见，望及时函告我院。

　　二○一八年三月十二日

　　【效果】

　　厦门市环境保护局集美分局在收到司法建议后进行了集体研究讨论，对集美法院所提出的中肯建议表示感谢，并以书面方式作出了反馈。该局表示，在今后的行政处罚执法过程中，将加强执法人员对有关法律法规的学习，提高业务水平，具体将加强两方面建设：

　　一、按违法企业建立台账，严把案件质量关。在处罚前及时对类似案件进行梳理，避免出现重复处罚之情形。同时注重对于涉案违法行为相关证据的收集、整理、固定和存档工作，确保对行政相对人作出的相关行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，避免一事二罚再发生。

　　二、进一步提升行政执法程序的合法化、规范化水平，在案件文书送达等程序性工作中严格遵守法律法规对于此类事项的规定，特别注意对文书采取留置送达、公告送达的前提条件，并加强对相关程序性证据的收集、固定工作，真实、完整地记录和彰显依法行政过程，重视法律适用的完整性和严谨性，进一步提升执法公信力。