火灾事故责任认定行为性质及可诉性分析

【内容提要】火灾事故责任认定行为并不是一种单纯的鉴定行为，而是行政主体行使行政权，并对相对人作出公法上意思表示的行为，是一种准行政行为。目前，法律并没有将此行为明确排除在行政诉讼受案范围以外，因此，法院对于相对人提起的不服火灾事故责任认定行为的案件应当受理，更好地保障相对人的合法权益。
【关 键 词】火灾事故 责任认定 准行政行为 可诉性
 
一、问题的提出
某公司因不服区公安消防机构作出的《火灾事故责任认定书》，向市消防局要求重新认定，市消防局维持了区消防局作出的认定结论。该公司仍不服，以该认定结论缺乏事实依据且必然导致其将承担相应的民事责任为由，提起行政诉讼，请求撤销区公安消防机构作出的《火灾事故责任认定书》。
法院经审理后认为，根据《行政诉讼法》第十二条规定，人民法院不受理由行政最终裁决的具体行政行为提起的诉讼，公安部部颁布的《火灾事故调查规定》中规定火灾事故责任的重新认定为最终决定，故火灾事故系由行政机关最终裁决的具体行政行为，据此，裁定驳回该公司起诉。该公司不服提起上诉。该案例引发了如何认定公安机关作出的火灾事故责任认定性质，以及该认定行为是否可诉的问题。
二、法律依据及司法实践的现状
（一）法律依据
目前，涉及火灾事故责任认定可诉性的国家层面的依据主要是公安部颁布的《火灾事故调查规定》的规定，火灾原因、火灾事故责任的重新认定决定为最终决定。根据公安部上述规定的精神，有些省份颁布的地方性法规中，也有将火灾重新认定行为视为终局行为的条文，如《海南省消防条例》、《河南省消防条例》、《黑龙江省消防条例》等，但据统计，也有相当多的地区在地方性法规中并未规定公安机关对火灾事故责任认定的行为为终局行为。
（二）司法实践的现状
行政审判实践中，对于火灾事故责任认定行为是否可诉，也存在迥然相异的理解和做法。如武汉市家华家具有限公司不服武汉市公安局消防处作出的《火灾原因、事故责任重新认定书》，向武汉市江汉区人民法院提起行政诉讼，要求撤销上述认定书，武汉市江汉区人民法院作出（1999）汉行初字第26号行政判决书认定，上述火灾原因、事故责任重新认定行为系具体行政行为，属于人民法院的受案范围。又如，辽宁省高级人民法院与辽宁省消防局经协商后，于2002年9月28日作出明确规定，将公安消防机构作出的火灾原因和火灾事故责任认定纳入行政诉讼收案范围，但实行复议前置。
而在贵州云岩的一起案件中，法院通过终审判决撤销公安机关作出的《火灾事故责任认定决定书》后，又通过审判监督程序，依据上述公安部公复字（2000）3号文件，再审驳回了当事人的起诉。宁夏盐池县法院审理该自治区首起涉及火灾事故责任认定的行政案件，则当庭驳回原告诉讼请求。
三、学界的观点
就笔者目前收集到的资料，涉及到火灾事故责任认定是否可诉，同样基本分为两类观点，一类认为该认定行为为具体行政行为，可对此提起行政诉讼；另一类观点则认为，该行为不具有具体行政行为的特征不可经由行政诉讼的方式进行审查。两类观点中，以支持火灾事故责任认定行为可诉的观点居多。
认为火灾事故责任认定行为可诉，且系具体行政行为的主要理由是：
1.作出火灾事故责任认定的主体系公安消防机构，作出认定行为系其法定职责，是作为行政主体运用、行使法定职权的外在表现形式，因此，火灾事故责任认定带有不可磨灭的公权力属性。2.火灾事故责任认定行为是针对某一特定火灾案件的利害关系人而作出，因此，系针对特定的行政相对人作出。3.火灾事故责任认定只能对某一特定的火灾案件中的行政相对人一次适用；火灾事故责任认定行为属于针对特定火灾案件中的行政相对人所涉及的火灾原因和火灾责任事故这一特定的事项所作的一种确认，可以引起行政法律关系产生、变更和消灭并产生一定效果的行为，因此，应当属于具体行政行为中的行政确认行为。4.不能将火灾事故责任认定行为视作一种证据或是鉴定结论而否定该行为的可诉性，因火灾事故责任认定与鉴定鉴定结论存在着作出主体不同、法律适用不同、救济方式不同等多种差异。^[1]
认为火灾事故责任认定行为不可诉的主要观点是：1.火灾事故责任认定行为系不完整的行政行为，不具有可诉性，只能待公安机关最终作出处理后，相对人对于最后的处理或是行政处罚不服提起诉讼，人民法院才能予以受理。2.公安消防机构作出的《火灾事故责任认定书》不具有行政的强制执行力，不具有可诉性。3.作出火灾事故责任认定具有需要实地勘测、取证、痕迹检验、分析鉴定等特征，具有明显的专业性和鉴定的特征，且火灾现场具有不可逆转性，对于火灾事故的多次反复鉴定不能起到更加积极的意义。^[2]
四、火灾事故责任认定行为应属准行政行为
上述支持火灾事故责任认定行为可诉的观点中，一致认为火灾事故责任认定行为应属具体行政行为，但事实上，火灾事故责任认定行为与典型的如行政许可、行政处罚等具体行政行为存在明显的差异。一是其不直接设定相对人权利、义务关系，二是不能就单独的火灾认定行为申请强制执行。在这种情况下，将火灾事故责任认定行为视为具体行政行为，在理论上的认定是否准确？
（一）火灾事故责任认定行为并非单纯的鉴定行为
笔者认为，对火灾事故责任认定行为在行政法上的性质分析，应当遵循以下思路进行，首先，该行为是否属于行政主体依据行政职权作出的行政行为，还是一种单纯的鉴定行为；其次，若该认定行为属于行政行为，应当属于何种行政行为。
火灾事故责任认定行为并非单纯的鉴定行为，主要理由是：首先，在火灾事故发生后，当事人不能自行选择鉴定机构对火灾原因进行鉴定。其次，当事人不服该责任认定，可以向上级机关申请重新认定，上级机关有权撤销、变更或是维持下级机关作出的责任认定，在作出“撤销”决定后，可直接作出火灾原因重新认定、火灾事故责任重新认定，也可以责令原认定机构重新作出认定。^[3]这种规范集中体现了行政管理法律关系中上、下级行政机关的层级行使行政职权色彩。再次，火灾事故责任认定行为是行政主体作出的对外表意行为。公安消防机关作出火灾事故责任认定，是一种涉及行政主体意思表示的行为，这点，显著区别于事实行为。在事实行为中，不涉及行政主体的意思表示，[4]而准行政行为需要行政主体对外依据法律对相对人作出意思表示，在火灾事故责任认定行为中，公安行政机关根据有关事实和法律，对相对人作出是否承担火灾责任的确认，即是行政主体根据行政职权对相对人作出的一种意思表示。
火灾事故责任认定行为与证据法上规定的鉴定结论形式显著不同，因此也并非通常意义上理解的鉴定结论。主要区别在于：1.最高院颁布的《行政诉讼证据规定》对行政诉讼中作为证据进行适用的鉴定结论的表现形式作了界定，根据学界目前对于鉴定结论的性质较为公认的理解，鉴定结论应当遵循专门性规则。所谓“专门性规则”是指在发现案件事实的过程中，鉴定结论只能针对案件中需要专门知识才能解决的“专门性问题”，而不能针对所涉及的法律问题得出结论。鉴定结论一般只能作出事实评价，而不能作出法律评价。[5]而火灾事故责任认定正与之相反，作出该事故责任认定需要适用相关的法律条文，因此，火灾事故责任认定在形式上与鉴定结论区别明显。2.根据目前的鉴定机构管理体制，鉴定机构均为专业性的社会中介组织，其之间不再存在上下级的管辖关系，对鉴定结论不服，根据证据规则，只能申请重新鉴定；而对火灾事故责任认定不服，应当向上级公安机关申请重新认定，上级公安机关可以改变、维持、撤销下级公安机关作出的认定结论；3．鉴定结论和火灾事故责任认定的外在形式不同，鉴定结论报告中，需有作出鉴定的相关专家签署姓名，在诉讼中若有当事人对该鉴定结论提出异议，可以在诉讼程序中申请有关专家出庭接受质询，但火灾事故责任认定结论系以公安机关的名义出具，在诉讼中也并无对此提出异议或要求公安消防机关有关人员出庭接受质询的相关程序。
（二）火灾事故责任认定行为是一种准行政行为
公安消防机构作出火灾事故责任认定系行政主体行使行政权，并对相对人作出公法上意思表示的行为，本质上是一种行政行为。但鉴于这种认定行为与一般意义上直接设定相对人权利义务关系的具体行政行为确实存在差异，因此对于火灾事故责任认定行为的性质界定，应引入“准行政行为”这一概念。
准行政行为目前并未被如《行政诉讼法》以及最高人民法院在2001年所颁布的《司法解释》等规范性的法律文件所采用，对这一概念的研究探讨主要出现在学者的相关讨论中。 概括目前学理界和审判实务界的代表性观点，应当对准行政行为这一术语作如下定义：“准行政行为是行政主体运用职权以观念表示的方式作出的简介产生行政法律效果的行政行为，具有行政行为的预备性、中间性以及阶段性的特征，具体形态包括受理、登记、证明、鉴定、通知、答复以及咨询等。”^[6]根据上述定义，准行政行为所具有的特征是：1.作出准行政行为的主体系享有管理权的行政机关，因准行政行为事实上也是由具有职权的行政主体予以实施。2.该行为也是行政主体通过行使行政权对外作出的意思表示行为。准行政行为也是一种行政主体对外的表意行为，同样体现了行政主体作出的公法上的意思表示。3.准行政行为与一般意义上的具体行政行为不同，不能直接发生行政法上的对相对人设定权利、义务关系的法律后果，行政主体虽然也作出意思表示，但是这种意思表示并不是直接为相对人设定权利义务关系，而是表明一种事实状态。行政主体在作出准行政行为时的意思表示，必须结合适用其他的法律规范或者新的事实，通过其他的法律规范或是事实作为“中介”，才能对相对人产生直接的权利义务关系。^[7]
据此，应当将行政主体对行政相对人作出的一次性、不具有重复适用性的行政行为，根据行政主体是否具有发生法律上的特定效果的公法上的意思表示，以及该行政行为是否可以产生直接的法律效果等因素，分为三种类型：即具体行政行为、准行政行为和行政事实行为。三种行为各有特点，其中，具体行政行为是构成条件最为完全的一种行政行为类型，行政主体具有公法上的意思表示，还具有直接对相对人发生法律效果的效力；准行政行为同样系行政主体依据公权力对外作出的意思表示，虽然也向相对人送达，但并不直接对相对人发生法律效力，而行政事实行为构成要件则是不需要行政主体作出与行为效果一致的意思表示，事实行为的效力系根据法律的直接规定或是生效的法律文书确定。
除了上文所述的作出火灾事故责任认定行为具有行政职权性，其系行政主体作出的特定公法上的意思表示这些特点外，火灾事故责任认定作出后，并不直接对相对人产生法律后果，必须结合相关的民事、行政、刑事的其他法规，如结合民法可以确定事故人的赔偿责任，结合行政法律、法规和刑事法律可以确定事故人的行政和刑事责任，这也是准行政行为的重要特征。因此根据上述准行政行为的特征，笔者认为，火灾事故责任认定行为应为一种典型的准行政行为。
五、火灾事故责任认定行为可诉性分析
明确了火灾事故责任认定行为在行政法上的定性之后，需要解决的另一个问题就是火灾事故责任认定行为是否系可诉的行政行为。
首先应当明确公安部《火灾事故调查规定》确定“火灾事故责任的重新认定决定为最终决定”这一规定的效力问题。虽然公安部在部门规章中作出了明确规定，但应当明确的是，《行政诉讼法》第十二条第（四）项规定的“法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为”，但《行政诉讼法》对于认定由行政机关作出“终局裁决行为”的设立规范主体的要求必须是法律层面，仅指由全国人民代表大会及其常务委员会指定、通过的规范性文件。因此从这个角度进行考量，公安机关以部门规章的形式，设定火灾事故的重新认定行为为火灾事故责任的重新认定决定为最终决定行为，显然是与现行法律的规定有所冲突的。
有实务界法官认为，准行政行为原则上不可诉。具有可诉性的例外取决于其具体的形态是否对相对人产生实际的影响，且无其他的救济方式可以利用。[8]具体而言，准行政行为具有法律效果间接性、行为方式的预备性、中间性等特征，如果任由相对人对其提起诉讼，则有可能引起诉讼资源的浪费，但是准行政行为虽然并不直接设定当事人的权利义务，但是，却有可能对相对人的权益产生实际的影响，因此在无法通过民事诉讼进行救济的情况下，应当允许对其提起行政诉讼。而具体到火灾事故责任认定行为而言，“产生的法律效果有直接和间接的区分，火灾事故责任事故认定对认定行政相对人年和义务的法律效果虽然不是直接的，但是对行政相对人的权利和义务必然产生实际影响力或是支配力”。[9]因此，不能以火灾事故责任认定对相对人不产生直接的法律效果作为区分其是否可诉的标准。
笔者认为，火灾事故责任认定是否可诉的理论分析应当遵循以下的分析思路：
1.《行政诉讼法司法解释》规定了行政案件的受理范围以行政主体行使行政权力为中心，将受案范围确定为“行政行为”，并未将可诉行政行为的范畴集中于“具体行政行为”，事实上已经拓宽了行政诉讼的受案范围，因此对准行政行为提起诉讼也存在可能。
2.不服火灾事故责任认定的救济方式在实践中存在一定的不足。目前对火灾事故责任认定的救济方式是向上级公安机关提出申请的方式，由上级公安机关重新作出认定。但这种方式，仍然将救济局限于行政机关内部，相类似于行政复议的效力，对相对人权利的保障似有不足之处。
3.从比较的角度而言，类似的行使公权力作出的认定行为是否可诉具有一定类比性。例如，在《道路交通安全法》颁布前，本市法院受理不服公安机关作出的交通事故责任认定，同时也受理对卫生行政管理机关依据法定职权对医疗事故鉴定结论作出复核不服提起的诉讼，正是有了《道路交通安全法》的明确规定，交通事故责任认定行为才被排除在行政诉讼的受案范围外，而在目前对火灾事故责任认定是否可诉性并无明确规定的情况下，应当赋予其可诉性。
4.从是否可以提起不作为诉讼的角度。若火灾发生后，公安机关不进行火灾事故责任认定，可否对此提起不作为诉讼？有实务界法官认为，鉴于火灾事故责任认定是公安机关依据职权作出的行为，因此若公安机关不行使作出认定职责的法定，应当允许相对人提起履行法定职责诉讼，而根据行政诉讼的一般规律，对于不作为行为提起若是允许提起诉讼，对于相应的行政机关作出的作为行为也应当允许提起诉讼。
综合上述的观点，笔者认为，将在法律层面没有明确规定的行为排除在行政诉讼受案范围之外似有不妥，对火灾事故责任认定这种准行政行为进行司法审查是符合行政法理论和现行的法律规范的。
但可以对火灾事故责任认定行为可以提起行政诉讼，并不意味着法院可以对该认定行为进行全面的审查。因火灾事故责任认定行为涉及到对于火灾事故发生的因果关系等专业性问题，对其进行司法审查的方式与对具体行政行为进行司法审查的方式应有所不同，审查的方式主要应当时对公安机关作出认定行为程序的审查，对火灾事故责任认定判断的专业性问题，具有因果关系等问题，法院应当尊重公安机关基于专业知识作出的最终的结论。此类审理方式在行政审判中亦有一些先例，如在审理卫生行政部门对医疗事故作出的复核结论，以及之前审理交通事故责任认定行政案件，均采取主要审查行政机关作出行政行为的执法程序的方式，而对于最终的认定结论，在并无明显差错的情况下，则尊重行政机关对于专业知识所作出的判断。