新修订《民事诉讼法》中先行调解制度的解读

　2012年新修订的民事诉讼法第一百二十二条规定：“当事人起诉到人民法院的民事纠纷，适宜调解的，先行调解，但当事人拒绝调解的除外。”首次通过立法的方式将先行调解制度规定出来，进一步丰富完善了我国法院司法调解制度，先行调解与原有的立案调解即立案后答辩期届满前的调解、庭（审）前调解、庭（审）中调解、庭（审）后裁判前调解共同组成了我国法院司法调解体系。2012年的民事诉讼法修订之前，先行调解制度如果有法律依据的话，最多是最高人民法院2003年9月10日颁布的《最高人民法院关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》第十四条“下列民事案件，人民法院在开庭审理时应当先行调解：（一）婚姻家庭纠纷和继承纠纷；（二）劳务合同纠纷……（六）诉讼标的额较小的纠纷。”的规定和最高人民法院2004年9月16日颁布的《最高人民法院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》第一条“人民法院对受理的第一审、第二审和再审民事案件，可以在答辩期满后裁判作出前进行调解。在征得当事人各方同意后，人民法院可以在答辩期满前进行调解。”的规定；但，最高法院的上述两个司法解释对先行调解的概念界定是不一致的。目前，先行调解制度尽管有了立法上的支持，但新修订的民诉法第122条对先行调解制度规定的较为原则，仍然缺乏成熟的制度设计，如先行调解的概念内涵是什么、性质是什么、调解主体是谁、适宜调解的纠纷范围、调解程序如何启动、调解方式有哪些、调解协议的生效方式选择权、调解时间的限制，等等。本文即以此为切入点，对“先行调解”的内涵、性质和程序构建提出建设性意见。同时，通过对先行调解制度的深入解读，建议对民诉法第123条进行相应修改完善。

　　一、先行调解的内涵与性质

　　2012年修订的民事诉讼法第122条规定的先行调解，其既不是诉前（当事人诉讼前）调解也不是诉后（当事人提起诉讼立案后）开庭前的调解，更不是开庭审理中、审理后裁判前的调解，其是当事人提起诉讼后立案之前的调解，属独立的法院司法调解程序，调解的主体是人民法院。理由分述如下：

　　我国当代的调解制度是指人民政权的调解制度，它已形成了一个调解体系，主要包括人民调解、行政调解、仲裁调解和法院司法调解四种调解形式。人民调解即民间调解，是人民调解委员会对民间纠纷的调解，属于诉讼外调解。行政调解，是基层人民政府和国家行政机关的相关民事纠纷及其他特定纠纷的调解，属诉讼外调解。仲裁调解，是仲裁机构对受理的仲裁案件进行的调解，也属诉讼外调解。法院司法调解，主要是指人民法院对受理的民事纠纷案件、经济纠纷案件和轻微刑事案件进行的调解，是诉讼内调解。但，根据现行民事诉讼法规定及其立法精神，调解制度贯穿于整个民事诉讼活动始终，始于当事人向法院提起诉讼即当事人诉讼程序的启动，终于案件的审、执结，故在当事人起诉到人民法院后立案受理之前，法院即可运用调解手段化解属于法院民事诉讼受案范围的纠纷。新《民事诉讼法》第122条规定的先行调解即是调解制度在民事诉讼活动开始阶段的具体运用，其是法院司法调解制度的有机组成部分。

　　何为“先行调解”，从文义理解，即是先进行调解，“先”字体现一种相对性，其参照物有：立案、开庭前、开庭中、裁判前等，即先于立案调解、先于开庭前调解、先于裁判前调解。《民事诉讼法》第122条规定的先行调解，其参照物是起诉和立案，即当事人起诉后先于法院立案受理之前的调解。如此解读，是因为其符合法律解释论的体系解释、历史解释和目的解释的要求。首先，符合体系解释的要求。《民事诉讼法》第122条规定的先行调解在民诉法“第十二章第一审普通程序”的“第一节起诉和受理”之中。第一节共有6个条文，其中第119—121条是关于起诉条件、起诉状及其记载事项的规定，发生在法院立案之前；第123—124条是关于法院审查决定是否立案的程序及针对不予立案的特殊情形如何处理的规定。根据第122条所处的位置和前后条文的逻辑结构分析，笔者认为，《民事诉讼法》第122条规定的先行调解应为当事人起诉后立案之前的调解，但绝不能等同于诉讼之前的调解，即平时贯称的“诉前调解”，二者属于完全不同性质的调解制度，后者的“诉前调解”是当事人向法院起诉之前的诉讼外调解，前者“先行调解”属诉讼内调解。其次，符合历史和目的解释的要求。在《关于民事诉讼法修正草案的说明》中，全国人大常委会法工委副主任王胜明提到了立法机关在法律修改工作中注意把握的几点原则，其中之一就是注重有效解决民事纠纷，促进社会和谐稳定。调解作为解决纠纷的有效方式，具有程序简便、方式灵活、自觉履行率高等优点。同时，当前我国处于社会矛盾凸显期，各种民事纠纷日益增多大量纠纷涌入法院，而局限于我国法治建设历史进程等原因法院审判资源目前供给不足的现状一时难以有效解决，故应最大限度地将涉诉纠纷通过调解方式化解在立案前法庭外。

　　二、先行调解的程序构建

　　由于新民诉法第122条对先行调解制度只是作了原则性的规定，关于先行调解程序的启动、调解主体、先行调解适用的民事纠纷范围、调解的方式、调解的时限、调解协议的生效方式、调解与立案的衔接等问题未予规定，为规范先行调解程序，统一司法尺度，笔者就上述问题作些初步探讨，以供立法或司法实务参考。

　　（一）先行调解程序的启动

　　新民事诉讼法第一百二十二条规定：“当事人起诉到人民法院的民事纠纷，适宜调解的，先行调解，但当事人拒绝调解的除外。”从该条“适宜调解的，先行调解，但当事人拒绝调解的除外。”的规定来看，先行调解程序的启动主体是法院，法院是该程序启动的主动发起者，是以依职权发起的，而当事人则处于被动、消极的地位。但当事人享有终止先行调解程序的权利，涉诉纠纷的双方当事人任何一方都享有终止先行调解程序的权利，一旦当事人行使该项权利，先行调解程序即可终止。因为，首先，调解必须以当事人自愿为前提，其次，赋予当事人司法救济的程序选择权是我国民事诉讼立法的价值取向，同时也是司法民主建设的重要内容，法院的司法活动应坚持以人为本，应尊重和最大化满足当事人合法的司法需求。

　　（二）先行调解的主体

　　先行调解的性质是司法调解、是诉讼内调解，由此决定了先行调解的主体是人民法院。先行调解虽是立案前的调解，但其完全不同于诉讼外的人民调解，先行调解的纠纷毕竟是当事人已经起诉到法院的民事纠纷，而非尚未起诉到法院的非诉纠纷。当事人既然选择将纠纷诉至法院，寻求司法救济，法院作为国家法律实施机关之一，就应依法尊重和满足当事人的司法需求，运用法律手段救济当事人的合法权益，不应将社会矛盾纠纷再推向其他救济主体，同时公民寻求司法救济是宪法赋予公民的基本权利之一。因此，先行调解的主体只能是法院，但是调解的方式方法是多样的，法院可以借助其他社会主体参与涉诉纠纷的调解，如人民调解委员会、公民个人或其他组织等，实行协助调解、邀请调解、委托调解等。

　　先行调解的主体虽是法院，但具体调解工作的必须要有相应的人员和机构来实施。笔者认为，在法院内部应设立先行调解服务中心专司先行调解工作，同时配以诉前保全、证据保全、诉讼服务、接待信访等功能。

　　（三）先行调解适用的纠纷范围

　　民诉法122规定适宜调解的，先行调解。何谓“适宜调解”？标准是什么？范围是什么？民诉法均未予以明确。笔者认为，“适宜调解”的标准：一是所诉纠纷属于人民法院受理民事诉讼的范围。二是受诉法院对该纠纷享有诉讼管辖权。三是纠纷的当事人明确。三者缺一不可。不满足上述三个标准的纠纷不能进行先行调解，引导当事人通过其他救济途径解决纠纷。“适宜调解”的纠纷范围，笔者认为主要有以下几种纠纷情形：1、事实清楚，争议标的较小；2、所诉纠纷反映的法律关系明确且纠纷当事人争议不大；3、情况紧急的维权纠纷；4、群体性纠纷；5、纠纷当事人同时到法院要求解决纠纷；6、已采取诉前保全的纠纷；7、弱势当事人权益纠纷；8、重大复杂疑难纠纷。

　　（四）先行调解的时限

　　调解方式化解纠纷不但具有有效性的优势，而且具有高效、便捷的优势，这是调解机制本身的价值所在，也是调解机制效益不可或缺的两个要素，是调解制度优越性的具体体现。因此，在调解工作中必须强调时限性，不能久调不解。同时，先行调解属法院司法调解的范畴，而公正与高效是法院工作的永恒主题。再者，法律赋予公民享有获得司法裁判救济的权利。综上，在先行调解时必须课以时限上的限制，且调解时限不宜过长。根据先行调解适用的纠纷范围及纠纷特点和社会公众可接受的程度，笔者认为，以10至15日为宜；双方当事人同意延长的，法院可适当延长，因为对于纠纷如何救济，当事者双方有选择和处分的权利。但调解时限最长不超过20日，因为司法效率是评判司法公正与否、司法社会效果好坏的重要指标之一。

　　（五）调解协议生效方式及与立案环节的衔接

　　先行调解的结果有两种情形，一是调解成功，双方达成调解协议；二是调解失败，未达成调解协议。对第一种情形如何处理，笔者认为，首先审查是否符合立案条件，若符合即转交立案，然后由先行调解的法官制作民事调解书；若不符合立案条件，指令当事人补齐尚缺欠的立案材料，然后转交立案并制作民事调解书。实践中存在当事人一方在签收调解书之前无故反悔，有意以此拖延当事人的诉讼进程的情况，严重影响调解效率，浪费审判资源，增加当事人诉讼成本现象，对此，笔者认为对调解协议的生效方式当事人可以协商选择，向双方当事人进行法律释明，告知他们可以选择以调解达成协议并经审判人员审核后，经双方当事人在该调解协议书上签名或者盖章时生效为生效方式或以双方当事人签收法院制作的民事调解书时生效为生效方式。当事人若协商不成，由法院指定调解协议的生效方式。对第二种情形如何处理，笔者认为，对符合立案条件的转交立案；对不符合立案条件的，指令当事人完善立案所需相关资料然后转交立案，当事人拒绝完善立案所需资料的，也应转交立案审查。

　　三、新民诉法第123条修改完善的建议

　　通过对新民诉法第122条先行调解制度的分析解读，笔者认为，先行调解应作为涉诉纠纷立案之前的独立程序，其存在必将对立案程序产生影响。笔者建议对第123条进行相应的修改与完善即将第123条“人民法院应当保障当事人依照法律规定享有的起诉权利。对符合本法第一百一十九条的起诉，必须受理。符合起诉条件的，应当在七日内立案，并通知当事人; 不符合起诉条件的，应当在七日内作出裁定书，不予受理;原告对裁定不服的，可以提起上诉。”修改为：“人民法院应当保障当事人依照法律规定享有的起诉权利。对符合本法第一百一十九条的起诉，必须受理。符合起诉条件的，应当在七日内立案，但当事人同意先行调解的除外，并通知当事人；不符合起诉条件的，应当在七日内作出裁定书，但当事人同意先行调解的除外，不予受理;原告对裁定不服的，可以提起上诉。”通过上述修改，将法定的七日内予以立案或裁定不予立案作出一个例外的规定，使法律规定更完备。