欧洲统一逮捕令的产生及其对引渡制度的变革

　欧盟1995年与1996年引渡公约（尚未生效）对欧洲理事会1957年的《欧洲引渡公约》加以完善，使引渡在原则与程序上都有所突破。尽管如此，引渡机制的根本性质没有发生任何改变，即引渡仍旧是“政治性”的与“政府间的”行为。因此，从1997年欧盟制定的《阿姆斯特丹条约》开始，欧盟国家决定进一步完善引渡制度，逐步采取措施从繁琐的“政治”主导模式转化为简捷的“司法”主导模式。

　　一、欧洲统一逮捕令的产生

　　1997年《阿姆斯特丹条约》第2条规定了在欧洲范围内建立“自由、安全和司法”的区域。在“刑事方面的警察与司法合作”部分，第29条又重申了欧盟建立该区域的决定，即“欧洲公民”在一个“自由、安全和司法”的区域里应当享有高度的安全。因此，成员国应当依据第31条和32条的规定，密切刑事方面的司法合作、加强彼此之间刑事规则的相互接近。其中，引渡在第31条b项中被明确提及，“刑事方面司法合作的共同行动应当包括：（2）便利成员国之间的引渡……”。[1]

　　1999年10月，欧盟理事会的坦佩雷会议对完善引渡制度具有重大意义。会议提出：在欧盟“自由、安全和司法”的区域内，努力达到在成员国之间相互承认刑事司法部门做出的刑事决定。在此之前，尽管成员国已经就最终司法判决的相互承认达成一致并予以实施，但此次将其扩大到所有决定，包括诉讼中的司法决定。坦佩雷会议的“总结”中指出，完善的司法决定与判决的相互承认机制以及必要的法律相互接近，将便利成员国之间包括引渡在内的司法合作。欧盟理事会进而将相互承认的原则视为民事与刑事方面司法合作的“基石”（第33项）。

　　然而，坦佩雷会议的总结在引渡方面存在自相矛盾之处。会议一方面敦促成员国加快批准1995年引渡公约和1996年引渡公约，另一方面又指出在成员国间应当废除正式的引渡程序。这里的“废除”仅指在罪犯被判刑后逃跑的情况下，成员国应当适用一套更简便的移交程序。对于以起诉为目的的引渡而言，应当在不损害公正审判原则的前提下加快引渡程序的进行。

　　2000年5月28日，欧盟出台了《新千年之初预防与控制有组织犯罪的建议》法案。该法案指出，相互承认刑事方面决定的最终结果是，创建一个“长期的单一欧洲引渡区域”。2000年7门，在欧盟委员会的《相互承认刑事方面最终决定的通告》中，又详尽论证上述“引渡区域”的理念。2000年底，欧盟理事会准备了《相互承认刑事判决的实施计划》，该计划指出成员国之间相互承认刑事判决的实施预示着它们对彼此刑事司法体系的信赖：这种信赖建立在它们对共同原则的承诺基础之上，这些共同原则包括自由、民主、尊重人权与基本权利以及法治等。

　　实施计划进一步指出，至少应针对欧盟条约第29条所规定的严重犯罪建立以相互承认原则为基础的移交制度。具体而言，请求国的刑法机构签发逮捕令并立即予以执行，实施逮捕令的诸多条件也应当加以明确等，在此基础上形成一个“单一引渡司法区”。有趣的是，这种逮捕令制度在实施计划中并没有被视为最重要的问题，而是处于“次重要”的位置排在第2位。[2]然而，“911事件”的发生改变了，原来各种相互承认措施的排序。成员国很快就在欧盟范围内建立统一逮捕令制度达成共识，这种代替传统引渡制度的逮捕令制度也就跃升为最为重要的事项，进而被最先制定并执行。

　　在“911事件”刚结束之时，欧盟司法与内政理事会的最初措施是敦促成员国尽可能地采取必要措施批准1995年和1996年引渡公约，以使这两个引渡公约在2002年1月1日生效，但遗憾的是并没有取得明显效果。于是，欧盟理事会以及欧盟委员会开始在相互承认刑事决定的框架内寻求突破，即成员国之间相互承认彼此签发的移交犯罪嫌疑人或罪犯的司法请求。显然，这种简便措施的实施是建立在“刑法”基础上的，而传统的引渡是由国家的行政机构主导实施的。

　　尽管在传统引渡机制中，司法机构也可能部分地参与进米，但司法机构的作用无论从范围还是程度上都非常有限：司法机构往往只发表见解，对政府按引渡法操作的行为并没有拘束力：一旦政府加人对重点案件的干涉以达到阻止引渡的目的，法院往往束手无策。因此，为了避免在引渡过程中出上述“政治避难所”的情况，必须将引渡程序“司法化”，以便满足相互承认判决的实际需要。

　　2001年9月19日，欧盟委员会提交了，一份关于《欧盟成员国之间实施欧洲统一逮捕令及其移交程序的框架决定》（简称框架决定）的建议。2001年9月21日欧盟特别理事会命令司法与内务理事会最晚在2001年12月6日至7日之前促使成员国对框架决定达成一致。然而，在与成员国政府谈判的过程中，只有意大利对其它成员国达成的折中方案表示反对。此外，其它成员国还需要经过国内议会的仔细审查，欧盟议会也得对该决定加以协商。因此，司法与内务理事会没能在规定期限内完成任务。

　　2001年11月29日，欧盟议会首次对该建议进行协商，提出了，44项修正案。欧盟议会指出，在欧盟理事会对委员会的建议进行实质性的修改后，该机构将再次予以协商。同一天，欧盟议会建议欧盟理事会根据欧盟条约的相关规定（第40条、43条和44条）采取_史为密切的合作措施：如果无法使所有成员国达成一致，在特定条件下可以使已经达成一致的成员国适用该决议。由于意大利不久便同意接受这一决议，“永久代表特别委员会”（Committee of Permanent Representatives）于2001年12月12日生效，所有成员国已就决定达成协议。2002年2月6日，经过再次协商，欧盟议会同意理事会的草案，没提出任何修正意见。2002年6月13日，欧盟理事会最终通过了该框架决定。[3]

　　二、框架协议的规定

　　欧洲统一逮捕令框架协议共分为前言和正文两部分。前言共有14段内容，充分阐述了该法律的基本精神。前言的内容和原则包括：1999年坦佩雷会议要求取消正式引渡制度（执行刑罚方面）、加快以起诉为目的的引渡程序以及刑事判决相互承认原则的确立（第1段和第2段）；欧盟国家以往适用的引渡公约和协定（第3段和第4段）；建立：“自由、安全与司法区域”背景下的简易移交制度（第5段）；欧洲统一逮捕令是第一项具体适用刑事判决相互承认原则的举措（第6段）；欧洲统一逮捕令与1957年公约的关系（第7段）；司法机构在执行欧洲统一逮捕令过程中的决定性作用以及行政机构的辅助性角色（第8段和第9段）；中止执行的严格条件（第10段）：欧洲统一逮捕令将在成员国之间代替以往所有的引渡公约、条约而得以适用（第11段）：对人权的重视与保护（第12段、第13段和第14段）。

　　框架决议的正文共35条，分4章。第1章为“一般规定”，共8条。第1章的内容包括：欧洲逮捕令的定义及其实施的义务（第1条）；执行的条件，分为可逮捕（移交）的犯罪（第2条）、法定或酌定的拒绝执行条件（第3条和第4条）以及签发国在特殊情况下的保证（第5条）3个部分；司法机构的决定以及向中央机构的求助（第6条和第7条）；欧洲统一逮捕令的内容和形式（第8条）。

　　第2章规定了“移交程序”，共17条。第2章的内容为：欧洲统一逮捕令的传递（第9条和第10条）；被请求人的权利保障，包括被请求人的权利（第11条）、对被请求人的羁押（第12条）、被请求人同意移交（第13条）、被请求人不同意移交时的听审（第14条）、在司法机构做出决定前对被请求人的听审（第19条）、特权与豁免（第20条）；司法机构的决定，包括羁押的决定（第12条）、移交的决定（第15条）、对多个请求的决定（第16条）、执行决定的时间限制与程序（第17条）、决定的通知（第22条）；国际义务的冲突（第21条）；移交被请求人，包括移交的时间限制（第23条）、暂缓移交或附条件移交（第24条）、过境（第25条）。

　　第3章是关于“移交效果”的规定，共10条。第3章的内容包括：对执行国羁押期限的扣除（第26条）；可能对其它犯摧的起诉（第27条）：移交或随后的引渡（第28条）；财物的移转（第29条）：费用（第30条）。

　　第4章规定了“一般与最后条款”，包括：与其它法律文件的关系（第31条）、过渡条款（第32条）、与奥地利和直布罗陀相关的条款（第33条）、执行（第34条）以及生效（第35条）。

　　框架协议第1条第1款规定了欧洲统一逮捕令的定义：“欧洲统一逮捕令是由一个成员国为了刑事起诉或执行自由刑或羁押令而向另一成员国签发的逮捕并移交被请求人的司法决定。”[4]框架协议第1条第2款规定如下：“成员国执行欧洲统一逮捕令的基础是相互承认的原则以及框架协议的规定”。从上述规定中的“移交”、“司法”、“相互承认原则”等词语似乎可以看出，欧洲统一逮捕令是对传统引渡制度的颠覆。

　　欧盟委员会做出的欧洲统一逮捕令2005年以及2006年的评估报告中指出，目前所有成员国都已经将框架协议第1条第1款纳入本国立法，但其中只有6个成员国（西班牙、拉脱维亚、奥地利、葡萄牙、斯洛文尼亚以及斯洛伐克）直接提到第1条第2款中的相互承认原则。此外，马耳他与英国的国内立法规定，两国与欧洲统一逮捕令相关的立法只适用于那些已经将框架协议纳入围内立法的成员国。[5]

　　三、“移交”程序中司法机构的决定性作用

　　与传统的引渡法相比，欧洲统一逮捕令的最大变革在于“移交”（surrender）程序的创设。框架协议尽量避免使用“引渡”以及“被请求国”字样，框架协议第3条的用语分别为“移交”和“负责执行的司法机构”。第1条也对统一逮捕令的定义予以明确，“……一个成员国……向另一成员国签发的逮捕并移交被请求人的司法决定。”因此，“移交”意味着由司法机构决定将被请求人从一个成员国转移到另一成员国的行为。

　　框架协议前言第1段指出，“……应当在成员国范围内取消正式的引渡程序……”。第5段的表述为，“为了在欧盟范围内建立自由、安全和司法的区域，应当在成员国之间取消引渡制度，代之以司法机构之间的移交体系。一个新的、简易的移交程序……将取消目前适用的复杂、拖沓的引渡程序……”。第7段提及，“取代建立在1957年12月13日《欧洲引渡公约》基础之上的多边引渡制度……”。第11段，“在成员国之间应当适用欧洲统一逮捕令，以取代之前适用的所有引渡法律文件，包括规定了引渡制度的申根公约第三部分的规定”。

　　从上述表述可以看出，由司法机构支配的“移交”程序成为欧洲统一逮捕令区别于传统引渡的重要因素。从程序法的角度来看，“移交”与“引渡”的最大区别在于有权做出移交决定的机构有所变化。根据框架协议的规定，司法机构（Judicial authority）决定移交的进程，而政治机构的决定，如“批准权”（granting authority）则被排除在外。前言第9段阐明：“在执行统一逮捕令的过程中，中央机构的权力必须仅限于实践上和行政上的援助”。这里，“必须”一词表明了强制性的要求。因此，该段从一个侧面指出了行政机构不得实质性地参与移交的规定。与此相似，第7条第1款规定，各成员国可以指定一个或多个中央机构协助具有权责的司法机构。此外，涉及拒绝理由的第3条与第4条也表叫：“司法”机构，而不是“批准”机构或“中央”机构以及“政治”机构，享有决定权。

　　从人权保护的角度来考察，司法权的决定程序代替行政权的批准程序也是一种进步。在多数国家，批准程序根本不受程序性原则的限制。以往引渡中的行政与司法的两分法在程序上往往会留有漏洞，给当事人的权利造成损害。因此，批准程序的取消有利于被请求人权利的保护。实际上，批准程序往往被视为行政程序，而在行政程序中很难提供那些对公平审判的保证，如辩护权、参与听审权、口头审理权以及上诉权等。比如，德国在执行1983年的《被判刑人移转欧洲公约》中，对被判刑的外因人提出回国执行刑罚的决定就不是由法院做出的，而是由批准机构来决定，尽管《德国基本法》第19条第4款要求法院应当予以控制。对此，人们期待着德国联邦宪法法院对此做出明确的判决，宣告此举违宪。而法院不予控制的理由却令人惊愕：转移某人的决定是一种恩赐，而恩赐是不能受到司法控制的。有学者指出，这种思维方式简直就是19世纪的模式！[6]

　　另外一个问题在于，行政与司法机构之间的权力配置。于是，问题接踵而来：哪个机构享有哪些决定权？针对某项具体的事项，在权力划分不明确时，是行政机构就能决定，还是司法机构决定？还是两者共同决定？行政权的参与是否意味着保留通过外交途径的解决？对人权的保护足一个外交问题，还是一个由法院裁决的法律问题？如果对行政机构决定不服，存在上诉的途径吗？可见，行政与司法两个途径并存会导致诸多问题。但是，由于欧洲统一逮捕令取消了行政决定权，从而较好地解决了这些问题。然而，德国的立法者似乎忘记了框架协议所带来的程序变革。行政性的批准程序仍然得以保留，因此也就消除了对批准结果上诉的可能性。德国给出的答案也令人感到不安：只有排除上诉机制才能实现框架协议的目的，即加快程序的进行。这意味着，对被请求人权利的损害成为不排除批准程序的直接后果之一。

　　诸多学者认为，取消批准程序，赋予法院决定权是实施欧洲统一逮捕令的最为重要的进步。20世纪以来，法院在引渡中一直扮演着次要的角色，框架协议的执行将会对此产生深远的影响，是欧盟国家刑事合作制度的一个重大变革。人权保护的实践也证明，在移交过程中法院决策的合法性也愈发明显地展现在世人面前。然而，在欧洲国家一体化的进程中，这种革命性的发展也仅仅是大趋势中的一个步骤而已。[7]

　　然而，考虑到一系列的实际问题，部分学者对司法机构的决定作用产生了怀疑。实际上，引渡（移交）不仅仅是一个司法过程，国家之间的关系会对其施加重在影响。因此，引渡（移交）的政治因素是不容忽视的；然而，司法机构在不享有外交权力所能提供的便利的情况下，如何处理敏感的政治问题？此外，移交程序的时间非常有限（仅有90天），如果执行国再要求补充信息或是提供某些保障，执行国的司法机构对统一逮捕令的操作很可能会超过时间限制。在这种条件下，司法机构能否有效地与“中央机构”（第7条）联系并在其帮助下及时、有效地取得相关信息？与政府的部长相比，司法机构显然难以搜集相对客观的信息。司法机构是否可以仅仅依据成员国侵犯人权的一般性报告（比如来自“大赦国际”以及“人权观察”组织的报告）而拒绝移交被请求人？上述报告是否可以被视为框架协定前言第12段中的侵犯人权的“客观因素”?法院又将对辩护方的论据予以怎样的重视？

　　上述问题都来源于对司法机构拥有决定权这种新型模式的疑虑。这一切还都有待于实践的进一步检验。2006年评估报告显示，绝大部分的成员国已经能够做到在移交过程的不同阶段，各国司法机构直接建立联系。在这方面，丹麦显得与众不同，该国立法将司法部长（实际上由司法部的官员操作）规定为执行机构和签发机构。因此，丹麦的司法部长有权最终决定足否移交被请求人或签发统一逮捕令。由于框架协议中没有界定“司法机构”的含义，成员国便可以通过立法予以指定。然而，丹麦法所指定的“司法部长”与框架协议取消行政机关决定权以加快移交进程的精神相悖。此外，爱沙尼亚和拉脱维亚的执行情况表明，以执行刑罚为目的的统一逮捕令由两国的司法部予以签发。这种做法也违反了框架协议的规定。在芬兰，“刑事制裁中心”（Criminal Sanctions Agency）被规定为签发执行监禁刑的执行机构；而瑞典则将国家警察委员会（National Police Board）视为执行监禁刑或其它形式羁押的机构。[8]

　　许多学者对欧洲统一逮捕令在实体与程序上给传统引渡制度带来的变革加以比较。在实体的要求与例外方面，比如双重犯罪原则、本国国民不引渡原则、政治犯不引渡原则等，统一逮捕令的规定体现出了一定的进步，但这些进步人多并非实质性的进展（只有政治犯不引渡原则被废除），仅仅是一些量上的变化。框架协议的前言（第12段与第13段）以及正义第2条条第5条甚至列出了，比传统引渡制度范围更广的条件限制。当然，考虑到人权保护意识的不断加强、维护主权以及欧盟各国实体法上的差异，这些限制的出现也在情理之中。然而，通过上述分析，以司法机构决定权为特征的程序上的发展则是实质性的变化，属于一种质变。因此，与实体规定相比，统一逮捕令在程序上的进步史为明显。[9]

　　2006年评估报告显示，日前所有的欧盟成员国都已经实施了欧洲统一逮捕令，执行的效率较高。到2004年9月止，各国共签发了2603个统一逮捕令，653人被逮捕，104人人被移交。从总体的执行情况看，执行国拒绝执行的数量被控制在一个合理的范围内。从执行的效率上看，框架协议中的全套司法决定程序、单一的逮捕令形式、多渠道的移交方式以及对实施移交时间的限定等规定较好地保证了统一逮捕令的快速执行。全部执行完毕的平均时间从起初的9个月降至43天。此外，如果被请求人同意移交，整个程序平均只用13天。[10]

　　综上所述，由司法机构起决定作用的欧洲统一逮捕令在欧盟国家间得以全面实施，加快了传统引渡（移交）程序的速度，是对传统引渡制度的变革。为便利欧盟成员国开展刑事合作，自效地打击国际犯罪、跨国犯罪以及其它种类的严重犯罪创造了良好的条件。